ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 210/3238/17(2-а/210/156/17)

У серпні 2017 року ТОВ «Преміум Бізнес Груп» звернулось до суду з позовом про визнання протиправними дій начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лисенка Ігоря Петровича щодо винесення постанов №№ 50-ЮР, 51-ЮР та 52-ЮР про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 21 липня 2017 року та скасування вказаних постанов.

У вересні 2017 року ТОВ «Преміум Бізнес Груп» звернулось до суду із адміністративним позовом про скасування постанов заступника начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лаби Тетяни Миколаївни №№ 36-ЮР, 37-ЮР та 38-ЮР про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 12 липня 2017 року.

Ухвалою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу 02 листопада 2017 року вказані адміністративні справи за позовами ТОВ «Преміум Бізнес Груп» об`єднано в одне провадження.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що за наслідками проведення перевірки відповідачем винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які не відповідають вимогам Закону оскільки жодних дій з проведення реконструкції позивачем не здійснювалось. Також позивач наголошував, що у власності ТОВ «ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП» відсутні такі об`єкти, як торгівельні павільйони, розташовані за адресами: м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 59с; м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 14с; м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 24с. натомість у власності ТОВ «ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП», є об`єкти нерухомого майна - будівлі магазинів продовольчих та непродовольчих товарів, що розташовані за зазначеними адресами.

Постановою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 24 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, адміністративний позов задоволено.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки виявленим в ході перевірки порушенням, а також не враховано, що позивач не був обізнаний про проведення перевірки тільки внаслідок своєї особистої недбалості, так як відповідач вчинив всі необхідні дії з метою попередження суб`єкта містобудування про проведення відповідної перевірки.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установлено судами попередніх інстанцій, згідно наказу заступника начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради № 68 від 07.06.2017 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єктів, які розташовані за адресами: м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 59с; м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 14с; м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 24с.

За результатами проведеної позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, 21.07.2017 начальником Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лисенком Ігорем Петровичем винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: Постанова № 50-ЮР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 липня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Реконструкція торгівельного павільйону під магазин продовольчих та непродовольчих товарів, м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 59с»; Постанова № 51-ЮР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 липня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Реконструкція торгівельного павільйону під магазин продовольчих та непродовольчих товарів, м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 14с» та Постанова № 52-ЮР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 липня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Реконструкція торгівельного павільйону під магазин продовольчих та непродовольчих товарів, м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна, буд. 24с».

Крім того, з матеріалів справи встановлено, що за результатами проведеної позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, 12.07.2017 заступником начальника Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лабою Тетяною Миколаївною винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: Постанова № 36-ЮР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 липня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Реконструкція торгівельного павільйону під магазин продовольчих та непродовольчих товарів, м. Кривий Ріг, вул. Погребняка, 18к»; Постанова № 37-ЮР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 липня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Реконструкція торгівельного павільйону під магазин продовольчих та непродовольчих товарів, м. Кривий Ріг, вул. Подлєпи, 37ж » та Постанова № 38-ЮР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 липня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Реконструкція торгівельного павільйону під магазин продовольчих та непродовольчих товарів, м. Кривий Ріг, вул. Подлєпи, 18а ».

Підставою для прийняття зазначених постанов слугував висновок перевіряючих про те, що ТОВ «ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП» порушило вимоги п.1 ч.3 ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», а також підпункту 1 п.11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: замовник для проведення перевірок не з`явився, не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю для проведення позапланових перевірок, хоча повідомлявся про їх проведення листом № 645 від 15.06.2017

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, зокрема, виходив з того, що в діях позивача відсутній склад інкримінованого йому правопорушення, так як жодних дій, спрямованих на перешкоджання проведення перевірки або недопуску уповноважених осіб до проведення такої з боку позивача не вчинялось.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI від 17.02.2011(далі - Закон № 3038-VI) визначено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки (п. 7 Порядку №553).

Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку № 553, За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Так, відповідно до положень п. 11 Порядку №553 Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: 1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 8) отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 9) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію; 11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

Посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю забороняється вимагати інформацію та документи, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 13 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Відповідно до п. 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічні висновки Суду викладені також у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 822/680/16 та у справі № 809/771/16.

При цьому Верховний Суд у справі № 820/1834/18 від 22.09.2020 та у справі № 809/771/16 від 02.04.2020 вже сформував висновок про те, що законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

Однак, як установлено судами попередніх інстанцій, відповідачем на адресу позивача було направлено повідомлення про проведення позапланової перевірки, однак, вказане поштове відправлення було повернуто на адресу відповідача у зв`язку з закінченням терміну зберігання відправлення у відділі зв`язку.

Тобто, на час виходу відповідача на об`єкти для перевірки, органу, що здійснює державний архітектурно-будівельний контроль було достеменно відомо про те, що позивач не обізнаний про позапланову перевірку та свій обов`язок з`явитись до перевірки та допустити до приміщень посадових осіб відповідача.

Незважаючи на факт неповідомлення належним чином позивача про проведення позапланової перевірки, посадовими особами відповідача було складено акти про недопуск до перевірки.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

При цьому, враховуючи, що позаплановий захід, проведений органом державного архітектурно-будівельного контролю з порушенням норм чинного законодавства, висновки здійснені в ході такої перевірки не можуть бути допустимими доказами у даній справі, оскільки вони отримані з порушенням чинного законодавства.

З огляду на те, що Відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради, при проведенні позапланового заходу діяв не у спосіб, що встановлений чинним законодавством України, оскаржувані постанови суди попередніх інстанцій правомірно визнали протиправними та скасували. При цьому відповідачем не надано доказів правомірності своїх дій та рішень.

Враховуючи порушення відповідачем процедури проведення позапланової перевірки, що тягне відсутність правових наслідків такої, Суд не приймає до уваги доводи касаційної скарги щодо обставин самого порушення.

За таких обставин, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -