ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 522/10310/17

1. Приватна виробничо-торгова фірма «Евіта» (далі - ПВТФ «Евіта») звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Одеської міськради та Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міськради, в якому просила суд:

- визнати протиправним та скасувати вимогу (припис) Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів від 25.04.2017 №011494 про демонтаж тимчасової споруди, що розташована адресою: м. Одеса, вул. Маразліївська, 1-Н;

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Одеської міськради від 25.05.2017 №203 «Про демонтаж тимчасових споруд» в частині внесення до «Переліку тимчасових споруд, що підлягають демонтажу», оформленого додатком до цього рішення виконкому, до тимчасових споруд, що підлягають знесенню, тимчасової споруди, яка розташована за адресою м.Одеса, вул.Маразліївська,1-Н, яка належить ПВТФ «Евіта».

2. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 10.10.2017 позов ПВТФ «Евіта» задоволено: визнано протиправним та скасовано вимогу (припис) Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради від 25.04.2017 №011494 про демонтаж тимчасової споруди, що розташована за адресою: м.Одеса, вул.Маразліїська,1-Н; визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Одеської міськради від 25.05.2017 №203 «Про демонтаж тимчасових споруд» в частині внесення до «Переліку тимчасових споруд, що підлягають демонтажу», оформленого додатком до цього рішення виконкому №203, до тимчасових споруд, що підлягають знесенню нежитлової будівлю з навісом, яка розташована за адресою: м.Одеса, вул.Маразліївська,1-Н та належить ПВТФ «Евіта».

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018 скасовано постанову Приморського районного суду м. Одеси від 10.10.2017 та прийнято нову, якою у задоволенні позову ПВТФ «Евіта» відмовлено.

4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

4.1. 06.12.2002 між ПВТФ «Евіта» та Одеською міською радою було укладено нотаріальний договір купівлі-продажу №195, згідно якого ПВТФ «Евіта» стала власником нежилої будівлі та навісу загальною площею 35,5 кв.м, що розташована за адресою: м.Одеса, вул.Маразліївська,1-Н.

4.2. На підставі вищезазначеного договору, начальником представництва по УКВ Одеської міської ради позивачу було видано свідоцтво №022527 від 24.12.2002 про право власності на цю нежилу будівлю з навісом.

4.3. 25.04.2017 Управлінням розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міськради було проведено комісійне обстеження належної позивачу тимчасової споруди (кафе «Хвиля» з навісом і літнім майданчиком) на відповідність її розміщення «Правилам розміщення ТС для проведення підприємницької діяльності в м.Одесі» №3961-УІ від 09.10.2013, за результатами якого, складено акт обстеження, в якому було зафіксовано порушення вимог п.6.1 Правил - у підприємства відсутні паспорт прив`язки та договір на право тимчасового користування місцями для розташування тимчасової споруди (далі - ТС).

4.4. Також 25.04.2017 Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів ОМР винесено припис №011494, яким зобов`язало позивача до 30.04.2017 за власний рахунок здійснити демонтаж тимчасової споруди, що розташована адресою: м.Одеса, вул.Маразліївська,1-Н, який, у свою чергу, у встановлений строк виконаний не був.

4.5. 25.05.2017 рішенням виконавчого комітету ОМР №203 «Про демонтаж тимчасових споруд» був прийнятий Перелік тимчасових споруд, що підлягають демонтажу, в який увійшла і належна ПВТФ «Евіта» тимчасова споруда.

4.6. Не погоджуюсь з такими рішеннями відповідачів, позивач звернувся до суду із цим позовом.

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що, оскільки припис носить нечіткий, неконкретний характер, неможливо встановити, яку саме тимчасову споруду зазначила посадова особа, яка видала оскаржуваний припис.

6. Задовольняючи апеляційну скаргу, Одеський апеляційний адміністративний суд виходив із того, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи та ґрунтуються на невірному тлумаченні норм права. Суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що відповідачі, приймаючи оскаржувані рішення діяли обґрунтовано, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, рішення є правомірними та скасуванню не підлягають.

7. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПВТФ «Евіта» звернулося з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018 та залишити в силі постанову Приморського районного суду м. Одеси від 10.10.2017.

7.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що Акт обстеження ТС від 25.04.2017, який є єдиним доказом у справі, неінформативний.

7.2. Також позивач вказує на те, що Правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, які були затверджені Рішенням Одеської міської ради №3961-VI від 09.10.2013, на які посилався у своєму рішенні суд апеляційної інстанції, суперечать статті 19 Конституції України та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України від 21.10.2011 №244. Вважає, що Порядком №244 не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо встановлення порядків та правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

8. Управлінням розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів подано заперечення на касаційну скаргу, у яких воно просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018. Мотивами заперечень проти касаційної скарги відповідач зазначає законність і обґрунтованість прийнятого рішення.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.

11. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення. Зокрема, у статті 1 Закону наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

13. Відносини, що виникають у сфері благоустрою населених пунктів і спрямовуються на створення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля, збереження і охорону навколишнього природного середовища, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення врегульовані Законом України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 №2807-IV (далі - Закон № 2807-IV).

14. Управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень (стаття 5 Закону №2807-IV).

15. Відповідно до частини 1 статті 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб).

16. Згідно із частиною 1 статті 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

17. За змістом пункту 7 частини 1 статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 №280/97-ВР до повноважень виконавчого комітету міської ради в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

18. Частиною 1 статті 73 цього Закону встановлено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

19. Згідно з частинами 2 та 4 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI) тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

20. На виконання вимог вказаного Закону наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі - Порядок №244).

21. 09.10.2013 Одеська міська рада прийняла рішення № 3961-VI, яким затвердила Правила розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для провадження підприємницької діяльності у м. Одесі (далі - Правила ОМР № 3961-VI)

22. Згідно із п.1.1 Правил ОМР № 3961-VI їх розроблено на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 244 від 21.10.2011 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» та врегульовує питання розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі на території міста Одеси.

23. Підпунктом 1.3. Правил ОМР № 3961-VI закріплено, що метою та завданнями Правил є: запровадження єдиних процедур при розміщенні тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та елементів торгівлі; створення сприятливих умов для здійснення господарської діяльності у сфері розміщення тимчасової споруди (за текстом також - ТС) та елементів торгівлі в комерційних цілях; упорядкування елементів міського середовища задля подолання проблем безсистемного, хаотичного розміщення та перенасиченості міського простору ТС та елементами торгівлі; створення передумов для можливості скерованого, прогнозованого розвитку міста за допомогою єдиної електронної бази даних ТС в м. Одесі; забезпечення сприятливих умов для жителів міста щодо задоволення дрібних соціально-побутових потреб шляхом користування послугами, які надаються власниками (користувачами) ТС та елементів торгівлі, що спрямовано на підвищення якості проживання, відпочинку та оздоровлення населення; планування потреб міста; застосування механізмів впливу на розвиток об`єктів інфраструктури міста; реалізація принципу організаційної єдності задля спрощення процедури отримання паспорту прив`язки.

24. За такого правового регулювання, вбачається що Правила розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для провадження підприємницької діяльності у м. Одесі є такими, що прийняті на виконання та у відповідності до вимог зазначених вище нормативно-правових актів у межах повноважень Одеської міської ради.

26. Рішенням Одеської міської ради від 28.02.2011 № 384-VI було уповноважено Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради виконувати функції щодо забезпечення контролю за дотриманням порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування населення відповідно до чинного законодавства.

27. Згідно із п. 2.2. Положення про управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради функціями Управління, серед іншого, є: облік відповідно до чинного законодавства об`єктів нерухомого майна всіх форм власності, в яких функціонують підприємства торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування, ринків, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі (пп.2.2.5); координація роботи підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що здійснюють господарську діяльність у сфері торгівлі, ресторанного господарства, послуг, ринків та сфері розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі (пп.2.2.15).

28. Відповідно до пп. 2.2.17. п. 2.2. Положення про управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради Управління також здійснює самоврядний контроль за станом території об`єктів благоустрою, на яких розташовані тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, елементи вуличної торгівлі, ринки, ярмарки, ярмарки-виставки.

29. За змістом п. 2.2. Положення про управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради Управління, серед іншого входять: укладання договорів на право тимчасового користування місцями для розташування тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та договорів на право тимчасового користування місцями для розташування елементів вуличної торгівлі (у разі відсутності документів на землекористування, оформлених у порядку, передбаченому чинним земельним законодавством); підготовка проектів рішень виконавчого комітету Ради про демонтаж протиправно встановлених тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності; демонтаж тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі, встановлених без улаштування фундаментів, заглиблених у землю.

30. Отже, до повноважень Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради входить, зокрема, контроль та регулювання у сфері розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності.

31. За встановленими у справі обставинами судами попередніх інстанцій вбачається, що 25.04.2017 Управлінням розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міськради було проведено комісійне обстеження тимчасової споруди - кафе «Хвиля» з навісом і літнім майданчиком на відповідність її розміщення Правилами ОМР № 3961-VI, за результатами якого складено акт обстеження, в якому було зафіксовано відсутність у підприємства паспорту прив`язки та договору на право тимчасового користування місцями (твердим покриттям під навісом) для розташування ТС, чим було порушено вимоги п.6.1 Правил ОМР № 3961-VI та п.2.1 Порядку №244.

32. Одночасно, 25.04.2017 Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів винесло на адресу ПВТФ «Евіта» припис №011494, яким зобов`язала підприємство до 30.04.2017 за власний рахунок здійснити демонтаж тимчасової споруди, що розташована адресою: м.Одеса, вул.Маразліївська,1-Н.

33. У зв?язку з невиконанням вказаного припису у встановлений строк 25.05.2017 виконавчий комітет Одеської міськради ухвалив рішення №203 «Про демонтаж тимчасових споруд» та встановив Перелік тимчасових споруд, що підлягають демонтажу, до якого увійшла і належна ПВТФ «Евіта» тимчасова споруда, яка, в свою чергу, згідно письмових і усних пояснень представників відповідачів та фото-фіксації, складається з полегшених опорних конструкцій під навісом, обгорнутих по периметру пластиковою плівкою, з вмонтованими в цей «шатер» дверями.

34. Відповідно до п.1.4. Правил ОМР № 3961-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту;

34.1. пересувна ТС (збірно-розбірна) - споруда, яка не має закритого приміщення для тимчасового перебування людей, у якій може бути розміщене торговельне обладнання, низькотемпературний прилавок, лоток, ємність, торговельний автомат, інші пристрої для сезонної роздрібної торгівлі та іншої підприємницької діяльності, у тому числі спеціальні причепи та напівпричепи (згідно з ДСТУ 2984-95 «Засоби транспортні дорожні»), а також відкриті (літні) майданчики, за виключенням майданчиків, у складі яких відсутні помости, огорожі, намети, шатри.

35. Аналогічне визначення тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності міститься в частині 2 статті 28 Закону №3038-VI та Порядку №244, якими, в свою чергу, як і Правилами ОМР № 3961-VI, серед іншого, врегульовано механізм розміщення тимчасових споруд.

36. За змістом положення п.6.1 Правил ОМР № 3961-VI підставою для розміщення ТС в межах м. Одеси є паспорт, який надається Управлінням та договір з Уповноваженим органом. Самовільне розміщення ТС та розміщення ТС на зеленій зоні - забороняється.

37. Пунктом 7.1. Правил ОМР № 3961-VI передбачено, що підставою для встановлення ТС є паспорт (додаток 1) та відповідний договір на право тимчасового користування місцем під розміщення ТС, укладений з Уповноваженим органом.

38. Водночас, пунктом 1.4. Правил ОМР № 3961-VI визначено зміст протиправно розміщеної ТС - тимчасова споруда, яка характеризується хоча б однією з наступних ознак:

- розміщується без отримання оформленого у встановленому порядку паспорту прив`язки;

- розміщується без укладеного з Уповноваженим органом договору на право тимчасового користування місцями для розташування ТС, або термін дії якого закінчився;

- продовжує розміщуватись після закінчення терміну дії паспорту прив`язки, у тому числі у випадку анулювання паспорту прив`язки чи відмови у його продовженні або його недійсності;

- розміщується з недотриманням хоча б одного з визначених паспортом прив`язки параметрів щодо типу, розміру ТС та/або місце розташування якої не відповідає місцю, визначеному у паспорті прив`язки;

- експлуатується з порушенням вимог чинного законодавства України та цих Правил, що встановлено Уповноваженим органом.

39. Таким чином, у спірних правовідносинах розміщення ТС можливе за наявності паспорту прив`язки та договору на право тимчасового користування місцями для розташування ТС.

40. За результатами проведених Уповноваженим органом інвентаризації та/або обстеження, складається акт, в якому фіксуються виявлені порушення, після чого складається відповідний припис про усунення цих порушень (п.15.4-15.5 Правил ОМР № 3961-VI).

41. У разі протиправного розміщення ТС демонтаж зазначених об`єктів здійснюється їх власником (користувачем) у термін, зазначений у вимозі (приписі) Уповноваженого органу (п.16.3. Правил ОМР № 3961-VI).

42. У разі ж невиконання або неналежного виконання власником (користувачем) ТС припису про усунення порушень, Уповноважений орган готує проект рішення виконавчого комітету Одеської міської ради про демонтаж таких ТС та виносить його на розгляд виконавчого комітету Одеської міської ради (п.15.6 Правил ОМР №3961-VI).

43. За такого правового регулювання та відсутності під час перевірки у позивача відповідних дозвільних документів (паспорта прив`язки та договору на право тимчасового користування місцем для розташування ТС) на розміщення саме літнього майданчика дає підстави для висновку про законність прийняття оскаржуваної вимоги (припису) Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів №011494 від 25.04.2017.

44. Враховуючи той факт, що спірний припис у встановлений строк позивачем виконаний не був, виконавчий комітет Одеської міськради мав усі законні підстави для ухвалення 25.05.2017 рішення №203 про демонтаж тимчасової споруди.

45. Таким чином, колегія суддів касаційного суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що відповідачі, приймаючи рішення за порушення позивачем законодавства щодо розташування ТС, діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

46. За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

47. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 359 КАС України, суд, -