ПОСТАНОВА Касаційний цивільний суд ВС у справі № 203/1021/21

Описова частина

У березні 2021 року заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , Комунального підприємства «Житлово-комунальна контора» (далі - КП «Житлово-комунальна контора») Дніпропетровської обласної ради, третя особа - Дніпропетровська обласна рада, про скасування державної реєстрації прав, визнання недійсним та скасування розпорядження про передачу майна у власність, визнання права комунальної власності, витребування майна.

Свої вимоги прокурор обґрунтовував тим, що 24 березня 2017 року Дніпропетровською обласною радою прийнято рішення № 177-8/УІІ «Про деякі питання управління майном, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ міст Дніпропетровської області», за яким будинок АДРЕСА_1 , закріплений на праві господарського відання за комунальним підприємством «Житлово- комунальна контора» Дніпропетровської обласної ради, передано до комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, а на підставі рішення Дніпровської міської ради від 01 жовтня 2020 року № 68/62 - на баланс комунального підприємства «Жилсервіс-5» Дніпровської міської ради.

У подальшому право власності на окремі приміщення, розташовані у житловому будинку АДРЕСА_1 , безпідставно зареєстровано за фізичною особою.

Прокуратурою області в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Дніпропетровської обласної ради, Дніпровської міської ради, Департаменту по роботі за активами та Департаменту житлового господарства Дніпровської міської направлялись листи з інформацією щодо порушення інтересів держави, що полягає у безпідставному набутті речових прав на нерухоме майно комунальної власності, однак Дніпровська міська рада, як власник комунального майна, належних заходів, направлених на припинення порушень, що виникли внаслідок неналежної поведінки відповідача, скасування незаконної державної реєстрації права власності та об`єкта нерухомого майна у комунальну власність до цього часу не вжито.

Посилаючись на те, що набуття права власності на об`єкт нерухомого майна комунальної власності, його використання без належних на те правових підстав позбавляє органи місцевого самоврядування ефективно та у законний спосіб реалізувати власні функції, призводить до порушення інтересів територіальної громади міста, прокурор просив:

- скасувати державну реєстрацію прав, проведену 26 квітня 2018 року приватним нотаріусом Дніпровського міського нотаріального округу Зайченко І. А., про державну реєстрацію права комунальної власності комунального підприємства «Житлово-комунальна контора» Дніпропетровської обласної ради на квартиру АДРЕСА_2 , реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна - 1542937012101;

- визнати недійсним та скасувати розпорядження від 19 червня 2018 року № П-30, видане комунальним підприємством «Житлово-комунальна контора» Дніпропетровської обласної ради про передачу у власність ОСОБА_1 квартири АДРЕСА_2 , з одночасним припиненням права власності ОСОБА_1 на неї;

- визнати право комунальної власності територіальної громади м. Дніпра в особі Дніпровської міської ради на об`єкт нерухомого майна, що розташований на АДРЕСА_1 , відомості щодо якого внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за № 1542937012101;

- витребувати від ОСОБА_1 на користь територіальної громади м. Дніпра в особі Дніпровської міської ради квартиру АДРЕСА_2 , відомості щодо якої внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за № 1542937012101.

Ухвалою Кіровського районного суду м. Дніпропетровська від 08 вересня 2021 року позов заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.

Суд першої інстанції виходив із того, що прокурором не дотримано вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та не надано можливості Дніпровській міській раді самостійно звернутися до суду чи спростувати обґрунтування підстав для представництва, а тому подання даного позову є передчасним.

Постановою Дніпровського апеляційного суду від 15 грудня 2021 року ухвалу Кіровського районного суду м. Дніпропетровська від 08 вересня 2021 року залишено без змін.

Апеляційний суд погодився з судовим рішенням суду першої інстанції та вважав його таким, що ухвалене з додержанням норм процесуального права.

У січні 2022 року Дніпропетровська обласна прокуратура подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами обох інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення, справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Підставами касаційного оскарження заявник зазначає порушення судом норм процесуального права, а саме внаслідок не повного дослідження обставин справи, суди дійшли помилкового висновку про відсутність повноважень у прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах Дніпровської міської ради.

Аргументи учасників справи

Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що листом від 24 грудня 2020 року прокурор звертався до Дніпровської міської ради, в якому з посиланням на виявлені фактичні обставини та норми чинного законодавства, що порушені, зазначив про те, що спірна квартира утворена внаслідок незаконної реконструкції частини нежитлового приміщення, розміщеного на цокольному поверсі житлового будинку, вибула з комунальної власності міста Дніпра внаслідок проведення незаконної реєстрації. Листи аналогічного змісту скеровувались до виконавчих органів Дніпровської міської ради - Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради та Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради та балансоутримувача спірного майна - КП «Жилсервіс-15» Дніпровської міської ради.

Незважаючи на те, що у листі від 24 грудня 2020 року прокурором ставилося питання про надання інформації про вжиті Дніпровською міською радою заходи, направлені на усунення виявлених порушень, у тому числі шляхом звернення до суду із позовами, Дніпровська міська рада у листі від 25 січня 2021 року вказану інформацію не надала, обмежившись наданням відповіді на інші запитання прокурора.

03 березня 2021 року прокурором повторно повідомлено Дніпровську міську раду про необхідність захисту порушеного права власності територіальної громади міста та звернення до суду з позовами, направленими на усунення перешкод у користуванні комунальним майном, витребування із чужого незаконного володіння об`єктів нерухомого майна, зокрема, квартири АДРЕСА_2 . Таким чином, прокурором дотримано вимог, які містяться в статті 23 Закону України «Про прокуратуру», при зверненні з даним позовом.

Відзив (заперечення) на касаційну скаргу не надходили.

Ухвалою Верховного Суду від 02 лютого 2022 рокувідкрито касаційне провадження у даній справі.

Витребувано з Кіровського районного суду міста Дніпропетровська справу № 203/1021/21 за позовом Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради до ОСОБА_1 , Комунального підприємства «Житлово-комунальна контора» Дніпропетровської обласної ради, третя особа - Дніпропетровська обласна рада, про скасування державної реєстрації прав, визнання недійсним та скасування розпорядження про передачу майна у власність, визнання права комунальної власності, витребування майна.

Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2022 року справу № 203/1021/21 призначено до судового розгляду.

Обставини справи

Встановлено, що прокурором пред`явлено позов в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради, в якому заявлено вимоги про скасування державної реєстрації права комунальної власності Комунального підприємства «Житлово-комунальна контора» Дніпропетровської обласної ради на квартиру АДРЕСА_2 , проведену 26 квітня 2018 року; визнання недійсним та скасування розпорядження від 19 червня 2018 року про передачу вказаної квартири у власність ОСОБА_1 ; визнання права комунальної власності на квартиру за територіальною громадою м. Дніпра в особі Дніпровської міської ради та про її витребування із володіння ОСОБА_1 .

Як на підставу представництва прокуратурою в суді інтересів міської ради прокурор посилався на невиконання належним чином органом місцевого самоврядування повноважень щодо захисту інтересів держави, які полягають у своєчасному вжитті заходів цивільно-правового характеру щодо повернення у комунальну власність міста нерухомого майна.

Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, позов Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради залишив без розгляду, пославшись на те, що прокурором не надано належних та достовірних доказів, які б свідчили про необхідність захисту законних інтересів територіальної громади Дніпровської міської ради.

Межі та підстави касаційного перегляду

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).

Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу (пункт четвертий частини другої статті 389 ЦПК України).

Підставою касаційного оскарження у цій справі ухвали Кіровського районного суду міста Дніпропетровська від 08 вересня 2021 року та постанови Дніпровського апеляційного суду від 15 грудня 2021 року є посилання заявника на порушення судом норм процесуального права, а саме внаслідок не повного дослідження обставин справи, суди дійшли помилкового висновку про відсутність повноважень у прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах Дніпровської міської ради.

Відповідно до статті 400 ЦПК України, якою визначено межі розгляду справи судом касаційної інстанції, встановлено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції діє в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Касаційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з такого.

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Так, згідно зі статтею 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною четвертою вказаної статті передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зроблено висновок про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).

У справі, що переглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Як зазначив прокурор, спірні правовідносини пов`язані з захистом інтересів територіальної громади як власника спірного майна, щодо якого орган місцевого самоврядування не вжив заходів для повернення у власність територіальної громади.

У цих правовідносинах інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються.

За частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу, зокрема з грудня 2020 року звертався до Дніпровської міської ради з питанням про необхідність захисту порушеного права власності територіальної громади міста, звертаючи увагу на те, що спірна квартира утворена внаслідок незаконної реконструкції частини нежитлового приміщення, розміщеного на цокольному поверсі житлового будинку, вибула з комунальної власності міста Дніпра внаслідок проведення незаконної реєстрації права власності на розташовані у житловому будинку АДРЕСА_1 приміщення, проте органом місцевого самоврядування не вживались заходи щодо повернення цього майна у власність територіальної громади, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді.24 грудня 2020 року та повторно 03 березня 2021 року на адресу міської ради направлялись повідомлення про звернення прокуратури до суду з даним позовом.

Дніпровська міська рада наявність підстав для представництва прокурором в суді не оскаржувала, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави в її особі не висловлювала.

Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У справі, яка переглядається, підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Дніпровською міською радою упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме не звернення до суду з вимогами про повернення спірного майна у власність територіальної громади.

Аналіз матеріалів справи свідчить про те, що як у суді першої, так і в суді апеляційної інстанцій прокурор обґрунтовував порушення інтересів держави у суді, визначив орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та вказав, у чому полягає бездіяльність зазначеного органу щодо захисту законних інтересів держави, а саме, що орган місцевого самоврядування - Дніпровська міська рада, всупереч покладених на неї завдань щодо звернення до суду із позовом про повернення на користь територіальної громади м. Дніпра в особі Дніпровської міської ради квартири АДРЕСА_2 , право власності на яку зареєстровано за ОСОБА_1 з порушенням вимог законодавства, не вжила заходів для усунення порушень, вказаних у позовній заяві.

Таким чином, Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором у касаційній скарзі про те, що у позові прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради, яка після звернень 24 грудня 2020 року та 03 березня 2021 року прокурора до неї, як органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, самоусунулася від виконання покладених на неї обов`язків щодо повернення майна, та дотримався вимог, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», при зверненні з даним позовом.

Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли передчасного висновку про залишення позовної заяви прокурора без розгляду у зв`язку з тим, що прокурором не надано належних доказів, які б свідчили про необхідність захисту законних інтересів територіальної громади Дніпровської міської ради.

Щодо клопотання Дніпропетровської обласної прокуратури, про участь у судовому засіданні

Від Дніпропетровської обласної прокуратури надійшло клопотання про участь у судовому засіданні представника прокуратури.

Європейський суд з прав людини вказав, що процедура допуску скарг до розгляду та провадження виключно з питань права, на відміну від того, що стосується питань фактів, може відповідати вимогам статті 6 Конвенції, навіть якщо скаржнику не була надана можливість бути особисто заслуханим апеляційним чи касаційним судом, за умови, якщо відкрите судове засідання проводилось у суді першої інстанції і якщо суди вищої інстанції не мали встановлювати факти справи, а тільки тлумачити відповідні юридичні норми (ZHUK v. UKRAINE, № 45783/05, § 32, ЄСПЛ, від 21 жовтня 2010 року).

Згідно статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу. У разі необхідності учасники справи можуть бути викликані для надання пояснень у справі.

Таким чином, питання виклику учасників справи для надання пояснень у справі вирішує Верховний Суд з огляду на встановлену необхідність таких пояснень.

Оскільки суд касаційної інстанції не приймав рішення про виклик осіб, які беруть участь у справі, для надання пояснень у справі і такої необхідності колегія суддів не вбачає, тому підстави для задоволення клопотання відсутні.

Щодо судових витрат

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд направляє справу на новий судовий розгляд та не ухвалює нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,