ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 200/11413/21

Короткій зміст позовних вимог

У вересні 2021 року заступник керівника Маріупольської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Маріст-Трейд» (далі - відповідач, ТОВ «Маріс-Трейд») про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд» до повного усунення порушень.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 08.09.2021, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021, позовну заяву повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Судові рішення мотивовано тим, що саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств. Наслідком виконання своїх повноважень може бути зупинення роботи підприємств, установ та організацій до повного усунення порушень. Звернення вказаного органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу. Більш того, працівники територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій володіють та мають спеціальні знання у сфері техногенної та пожежної безпеки, для визначення умов що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, які виявлені під час здійснення відповідних перевірок. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області є органом державної влади, який наділений повноваженням на звернення до суду із заявленою категорією позову.

Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що у позовній заяві прокурором не зазначені причини, які перешкоджають Головному управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ним обов`язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме: безпосереднього створенню ризику та загрози життю і здоров`ю людини.

У зв`язку з наведеним, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що у заступника керівника (керівника) Маріупольської окружної прокуратури відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з заявленими вимогами, тому позовна заява підлягає поверненню. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області не позбавлено можливості скористатись повноваженнями, передбаченими Кодексом цивільного захисту України та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а прокурор не може підміняти орган державної влади та уповноважених осіб які володіють спеціальними знаннями у сфері пожежної та техногенної безпеки, що можуть створювати безпосередню загрозу життю та здоров`ю людей, в частині вирішення питання щодо звернення до суду з даними категоріями позовів.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, заступник керівника Донецької обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду.

На обґрунтування касаційної скарги зазначає, що у даному випадку нездійснення захисту інтересів держави компетентними суб`єктом полягає у тому, що незважаючи на те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області провело перевірку будівлі торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд» щодо додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що склало акт від 24.01.2020 № 1 та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 31.01.2020, воно до суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації (роботи) будівлі торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд» не зверталось. Крім того, моніторингом даних розміщених на сайті Інспекційного порталу та Єдиного державного реєстру судових рішень встановлено, що протягом 2019 року Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області проведені позапланові перевірки, зокрема, ТОВ «Маріст-Трейд». Проте до суду, з метою застосування заходів реагування до ТОВ «Маріст-Трейд», Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області не звернулось. Факт обізнаності щодо наявних порушень, але не звернення Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області протягом тривалого часу (більше 3 років) до суду підтверджується листами Управління від 06.07.2020 за № 50 01-3984 150 09 та від 05.08.2020 за № 50 01-4675/50 09.

Скаржник наголошує, що прокурором неодноразово скеровувалися листи на адресу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, в яких зазначено на фактичні обставини та й положення законодавства щодо виявлених порушень та запропоновано вжити заходів до захисту інтересів держави у відповідних правовідносинах. На думку скаржника, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області фактично самоусунулось від вирішення питань із застосуванням заходів реагування. Таким чином, з метою недопущення того, щоб інтереси держави залишились незахищеними, виконуючи саме субсидіарну роль, керуючись приписами статті 131-1 Конституції України, статтями 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», статтею 53 КАС України, прокурор звернувся із позовом до суду в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області. Крім того, скаржник наголошує на тому, що для здійснення представництва інтересів держави не має значення, з яких причин (об`єктивних чи суб`єктивних) орган державної влади не здійснив захист державних інтересів. Важливо лише те, що такий захист не здійснено.

ТОВ «Маріст-Трейд» у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області заяви про приєднання до касаційної скарги або відзиву на неї не надало.

Рух касаційної скарги

29.11.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Донецької обласної прокуратури на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 08.09.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.11.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 200/11413/21.

Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Донецької обласної прокуратури на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 08.09.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021.

Ухвалою Верховного Суду від 24.05.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною четвертою статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

За змістом частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Частинами першою, другою статті 64 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

За приписами пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно з частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

Із наведених вище нормативних положень можливо зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України, КАС України та Закону № 1697-VII визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Конституційний суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що для вирішення справи суттєвим вбачається з`ясування поняття «інтереси держави». У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Подібний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 10.04.2019 у справі № 813/661/17, від 18.10.2019 у справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 у справі № 804/4728/18, від 27.04.2020 у справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 у справі № 580/17/20 і Суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.

За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічний правовий висновок викладений в постановах Верховного суду від 02.09.29021 у справі № 280/3319/20, від 13.04.2022 у справі № 815/1484/18.

Відповідно до позовної заяви, заступник керівника Маріупольської окружної прокуратури у цій справі на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що позивач, володіючи інформацією про порушення вимог протипожежного законодавства не вжив належних заходів до захисту інтересів держави щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог пожежної та техногенної безпеки. Вважав, що невжиття Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області протягом тривалого часу заходів до усунення порушень норм законодавства, свідчить про невиконання обов`язку щодо захисту інтересів держави.

Також, у позовній заяві зазначено, що відповідно до статті 23 Закону № 1697-VII прокурором скеровувалися листи на адресу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, в яких позивачу зазначено на фактичні обставини та й положення законодавства щодо виявлених порушень та запропоновано вжити заходів до захисту інтересів держави у відповідних правовідносинах. Проте, згідно з листами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області від 06.07.2020 за № 50 01-3984 150 09, від 05.08.2020 за № 50 01-4675/50 09, від 09.07.2021 за № 5001-4795/5009 Управління протягом тривалого часу (більше 3 років) з відповідним позовом до суду про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації (роботи) будівлі торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд» не зверталось. Крім того, відповідно до листа Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області від 09.07.2021 за № 5001-4795/5009, орган з надзвичайних ситуацій не вважає порушення зазначені у акті № 375 та приписі № 370, які відповідно до висновку експертної організації рахуються як такі, що створюють загрозу для життя та здоров`я людей, такими, які створюють ризик виникнення і розвитку пожеж.

В касаційній скарзі скаржник наголошує на тому, що прокурором неодноразово скеровувалися листи на адресу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, в яких зазначено на фактичні обставини та й положення законодавства щодо виявлених порушень та запропоновано вжити заходів до захисту інтересів держави у відповідних правовідносинах. Проте, згідно з листами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області від 06.07.2020 за № 50 01-3984 150 09 та від 05.08.2020 за № 50 01-4675/50 09, Управління протягом тривалого часу (більше 3 років) з відповідним позовом до суду про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації (роботи) торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд» не зверталось. Тобто, неодноразові листи прокуратури щодо виявлених порушень, грубі порушення вимог протипожежної безпеки, які виявились у торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд», залишилися без будь-якої уваги та реагування.

З матеріалів справи, зокрема з позовної заяви, встановлено, що зазначені вище листи було долучено заступником керівника Маріупольської окружної прокуратури до позовної заяви, про що позивачем зазначено в переліку додатків до вказаної позовної заяви.

Ураховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у заступника керівника Маріупольської окружної прокуратури відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, касаційна скарга заступника керівника Донецької обласної прокуратури підлягає задоволенню, а ухвала Донецького окружного адміністративного суду від 08.09.2021 та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021 підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, в ході якого має бути вирішено питання про можливість відкриття провадження у справі.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд