ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 170/64/18

1. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Шацької селищної ради Шацького району Волинської області, у якому просить визнати недійсним рішення Шацької селищної ради від 22 грудня 2017 року №26/19.1 «Про затвердження акта комісії».

2. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 30 березня 2018 року у задоволенні позову відмовив.

2.1 Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач діяв у межах повноважень, встановлених статтею 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) та статті 12 Земельного кодексу України. Також суд дійшов переконання, що позивач не довів наявність його порушених (не визнаних) прав чи інтересів, що підлягають захисту від неправомірних дій (рішень) відповідача.

3. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 липня 2018 року апеляційну скаргу позивача задовольнив. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року скасував та прийняв нове, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив частково.

Скасував рішення Шацької селищної ради від 22 грудня 2017 року №26/19.1 «Про затвердження акта комісії». У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

3.1 Задовольняючи апеляційну скаргу, Львівський апеляційний адміністративний суд виходив із того, що суд першої інстанції під час розгляду справи по суті заявлених позовних вимог не правильно застосовував норми матеріального права. Зокрема, суд апеляційної інстанції встановив, що рішення Шацької селищної ради від 22 грудня 2017 року №26/19.1 «Про затвердження акту комісії» є таким, що прийнято з порушенням вимог статті 47 Закону №280/97-ВР та Регламенту Шацької селищної ради від 17 травня 2016 року №2/3, оскільки прийняття постійною комісією акта за результатом вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до відання ради не передбачено нормами чинного законодавства. Як встановлено з пункту 1 оскаржуваного рішення таким затверджено акт постійної комісії з питань містобудування, архітектури, благоустрою, землекористування, природокористування та охорони довкілля від 24 листопада 2017 року, тоді як постійною комісією згідно зі статтею 47 Закону №280/97-ВР приймаються висновки та рекомендації.

3.2 Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що оскаржене рішення відповідача прийняте з порушенням вимог частини третьої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI), оскільки не оприлюднене не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.

4. Судами попередніх інстанцій встановлено:

4.1. 29 листопада 2017 року позивач звернувся до Шацького селищного голови із заявою, у якій просив надати дозвіл окультурити болото на АДРЕСА_1 (реєстраційний індекс заяви Н-210/4). 21 грудня 2017 року ним подано ще одну заяву про внесення змін до заяви від 29 листопада 2017 року, у якій він просив замість слів окультурити болото вважати записаними на очищення існуючої канави (реєстраційний індекс заяви Н-210/5). ОСОБА_1 із порушеним у заяві від 29 листопада 2017 року питанням вже звертався, його заява від 15 листопада 2017 року зареєстрована відповідачем 20 листопада 2017 року. Відповідно до реєстраційно-контрольної картки секретарем ради розгляд заяви (реєстраційний індекс Н-210/2) передано на розгляд комісії та ради.

4.2. 21 листопада 2017 року листом №936/04-46/2-17 позивача повідомлено, що згідно з рішенням Шацької селищної ради від 17 травня 2017 року №2/10.26 «Про розробку детального плану території частини АДРЕСА_2 » розробляється детальний план території щодо розташування багатоквартирних жилих будинків, господарських споруд. Цією містобудівною документацією буде упорядкована прибудинкова територія багатоквартирного будинку, який розташований в АДРЕСА_1 та територія під будівництво багатоквартирного жилого будинку в АДРЕСА_2 , а тому до моменту затвердження вищевказаної документації селищна рада не має можливості зробити висновок щодо подальшого використання заболоченої частини вказаної земельної ділянки.

4.3. 24 листопада 2017 року спільна комісія з питань містобудування, архітектури, благоустрою, землекористування, природокористування та охорони довкілля у присутності ОСОБА_1 провела обстеження земельних ділянок по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 з цільовим призначенням для обслуговування багатоквартирних жилих будинків, господарських будівель і споруд на предмет очищення частини заболоченої місцевості на даній території, про що складено акт. Комісія дійшла висновку про відмову в наданні дозволу ОСОБА_1 на окультурення болота, оскільки за вказаною у зверненні адресою ( АДРЕСА_1 ) зареєстрований багатоквартирний житловий будинок; цільове призначення земельної ділянки - для будівництва і обслуговування багатоквартирного жилого будинку; заболочена територія є частиною земельної ділянки, яка запланована для будівництва та обслуговування багатоквартирного жилого будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_2 (розробляється детальний план території); використання заболоченої частини вказаної земельної ділянки для облаштування водних об`єктів на прибудинковій території не передбачено.

Також 24 листопада 2017 року на засіданні постійної комісії з питань містобудування, архітектури, благоустрою, землекористування. природокористування та охорони довкілля прийнято рішення рекомендувати сесії селищної ради затвердити акт комісії.

4.4. Відповідно до рішення Шацької селищної ради від 22 грудня 2017 року №26/1 питання про затвердження акта комісії за зверненням ОСОБА_1 внесено до порядку денного пленарного засідання чергової двадцять шостої сесії селищної ради восьмого скликання.

4.5 22 грудня 2017 року Шацькою селищною радою прийнято рішення №26/19.1 «Про затвердження акту комісії». Зі змісту вказаного рішення слідує, що воно прийняте за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на окультурення болота, а також враховуючи рекомендації комісії з питань містобудування, архітектури, благоустрою, землекористування, природокористування та охорони довкілля (далі - постійна комісія) від 24 листопада 2017 року з посиланням на статті 26, 47 Закону №280/97-ВР.

4.6 Зазначеним рішенням затверджено акт постійної комісії від 24 листопада 2017 року; відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на окультурення болота з таких підстав: за вказаною у зверненні адресою ( АДРЕСА_1 ) зареєстрований багатоквартирний житловий будинок; цільове призначення земельної ділянки за вказаною адресою - для обслуговування багатоквартирного житлового будинку; заболочена територія є частиною земельної ділянки, яка запланована для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку, господарських будівель і споруд на вулиці Перемоги, б/н в смт Шацьк (розробляється детальний план території); використання заболоченої частини вказаної земельної ділянки для облаштування водних об`єктів на прибудинковій території не передбачено. За зазначене рішення проголосувало усі присутні на пленарному засіданні депутати.

5. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Шацька селищна рада звернулася з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2018 року та залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року.

5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тим обставинам, на які посилається відповідач у запереченнях проти позову та відзиві на апеляційну скаргу. Вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм Законів №280/97-ВР та №2939-VI.

6. Позивач відзив на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 8 лютого 2020 року, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.

9. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

10. Оскаржені рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Ухвалюючи судові рішення за результатами розгляду позовної заяви, апеляційної скарги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у цій справі спір виник з приводу реалізації Шацькою селищною радою її повноважень, передбачених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, яким визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

13. Ці відносини регулюються Земельним кодексом України, статтею 2 якого встановлено земельні відносини як суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

14. Згідно встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи позивач звертався до селищного міського голови із заявами від 15 та 29 листопада 2017 року про надання йому дозволу окультурити болото на АДРЕСА_1 , а 21 грудня 2017 року уточнив свої вимоги та просив надати дозвіл на очищення існуючої канави за цією ж адресою. У апеляційній скарзі на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року позивач вказував, що не звертався до відповідача із заявою про виділення йому земельної ділянки, а просив дозволу впорядкувати заболочену місцевість у районі його проживання з метою створення сприятливого для життєдіяльності довкілля. Також суди попередніх інстанцій не встановили під час розгляду цієї справи звернення позивача до Шацької селищної ради із заявою про володіння, користування, розпорядження земельною ділянкою на території ради.

15. На підтвердження своїх вимог позивач подавав докази про надання виконавчим комітетом Шацької селищної ради дозволів на прочищення меліоративної канави іншим жителям селища (а.с. 126-127), підприємствам і організаціям, які розташовані на території селища (а.с. 99-102).

16. Однак належної оцінки цим доказам та аргументам позивача суди попередніх інстанцій не надали, не дослідили їх з метою встановлення правової природи спору, який виник між сторонами, хоч це має визначальне значення для правильного вирішення спору по суті, а тому прийшли до передчасного висновку про виникнення у цій справі земельних правовідносин.

17. Зокрема, окрім регулювання питання земельних відносин, до повноважень органів місцевого самоврядування віднесені також повноваження щодо регулювання питання благоустрою території відповідної громади.

18. Законом України від 6 вересня 2005 року №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля (стаття 1 Закону). Цим Законом визначено об`єкти та суб`єкти благоустрою, їх права та обов`язки, правове регулювання благоустрою.

19. Тому, визначивши правову природу спору, суди мають можливість належним чином дослідити права і обов`язки учасників спору у спірних правовідносинах, порядок розгляду відповідних заяв і прийняття рішень суб`єктом владних повноважень, а відтак надати відповідну правову оцінку таким діям та рішенням, чого у цій справі зроблено не було.

20. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

21. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

22. При цьому, згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

23. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

24. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити його правову природу та всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про відповідність або невідповідність дій учасників справи нормам права, що регулюють спірні правовідносини.

25. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України у редакції до 8 лютого 2020 року є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -