ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 360/5239/19

Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області (далі також - позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Луганській області (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати накази Головного Управління Держпраці у Луганській області «Про призначення комісії зі спеціального розслідування нещасного випадку з тяжкими наслідками, що стався у Нижнєнській селищній раді» від 12 вересня 2019 року № 942, «Про внесення змін до наказу Головного управління від 12 вересня 2019 року № 942» від 20 вересня 2019 року № 1007 та «Про внесення змін до наказу Головного управління від 12 вересня 2019 року № 942» від 25 вересня 2019 року № 1034.

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, вважаючи їх такими, що прийняті з порушенням норм процесуального, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для розгляду.

В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що відповідач, здійснюючи публічно-владні управлінські функції, прийняв рішення (індивідуальний акт) про створення комісії зі спеціального розслідування, оформлене наказом «Про призначення комісії зі спеціального розслідування нещасного випадку з тяжкими наслідками, що стався у Нижнєнській селищній раді» від 12 вересня 2019 року № 942, зі змінами, внесеними наказами № 1007 від 20 вересня 2019 року № 1034 від 25 вересня 2019 року. Однак, як вважає позивач, рішення відповідача не відповідає вимогам законодавства, а саме: у порушення п. 15 Порядку розслідування та обліку нещасних випадків, професійних захворювань та аварій на виробництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 337 (далі - Порядок №337) до складу комісії із спеціального розслідування нещасного випадку, що стався з ОСОБА_1 , безпідставно включено другого представника відповідача. Дане рішення відповідача безпосередньо впливає на права та інтереси позивача, оскільки підставою для оплати потерпілому витрат на медичну допомогу, проведення медичної, професійної та соціальної реабілітації, а також страхових виплат згідно ч. 3 ст. 36 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» від 23 вересня 1999 року № 1105 -XIV за рахунок коштів Фонду соціального страхування, є акт розслідування нещасного випадку, складений комісією, утвореною відповідачем.

Створення відповідачем з порушенням законодавства комісії з спеціального розслідування призвело до невірного визначення кількості голосів при прийнятті членами цієї комісії рішення пов`язаний чи не пов`язаний нещасний випадок, що стався з ОСОБА_1 , з виробництвом.

Таким чином, скаржник вважає, що саме відповідач у даних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень, який прийняв рішення з порушенням вимог законодавства, які позивач має право оскаржити до адміністративного суду, оскільки такі порушують його законні інтереси.

Відповідач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною четвертою статті 46 КАС України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для звернення до суду з цим позовом стало створення з порушенням законодавства, на думку позивача, комісії зі спеціального розслідування, що призвело до невірного визначення кількості голосів при прийнятті членами цієї комісії рішення - пов`язаний чи не пов`язаний нещасний випадок, що стався з ОСОБА_1 , з виробництвом. Зазначені обставини у позивача викликають сумніви щодо правильності прийнятого комісією зі спеціального розслідування рішення та законності підстав призначення позивачем страхових виплат ОСОБА_1 .

Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг;

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За унормуванням частини першої 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За змістом частини першої статті 4 Закон № 1105-XIV Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.

Пунктом 1 Статуту Фонд соціального страхування України визначений органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Виконавча дирекція є підзвітною правлінню Фонду та провадить діяльність від імені Фонду в межах та в порядку, визначених статутом Фонду та положенням про виконавчу дирекцію Фонду, що затверджується його правлінням, організовує та забезпечує виконання рішень правління Фонду (частина перша статті 8 Закон № 1105-XIV).

Робочими органами виконавчої дирекції Фонду є її управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, що створюються за рішенням правління Фонду на підставі затвердженої ним структури органів Фонду. Управління виконавчої дирекції Фонду є юридичними особами, мають самостійні кошториси, печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, а також мають відділення в районах і містах обласного значення. Відділення управлінь виконавчої дирекції Фонду є відокремленими підрозділами робочих органів виконавчої дирекції Фонду, що створюються за рішенням правління Фонду без статусу юридичної особи. Робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення провадять свою діяльність від імені виконавчої дирекції Фонду в межах та порядку, визначених цим Законом, статутом Фонду, типовим положенням про робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення, що затверджується правлінням Фонду, та положенням, затвердженим директором виконавчої дирекції Фонду (частина третя статті 8 Закон № 1105-XIV).

Таким чином, за змістом наведених правових норм на Фонд покладено функції державного управління у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням.

Процедуру проведення розслідування та обліку нещасних випадків, професійних захворювань та аварій на виробництві, що сталися з особами, визначеними частиною першою статті 35 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» визначає Порядок № 337.

Держпраці та/або її територіальним органом утворюється комісія із спеціального розслідування (далі - спеціальна комісія) (пункт 14 Порядку № 337).

До складу комісії входять, зокрема, посадова особа Держпраці та/або її територіального органу (голова комісії); представник робочого органу Фонду.

Таким чином, у спірних правовідносинах у цій справі Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області як робочий орган виконавчої дирекції Фонду безпосередньо здійснює владні управлінські функції на основі законодавства у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування від нещасного випадку.

За результатами перевірки об`єктивності розслідування, проведеного комісією підприємства (установи, організації), та у разі виявлення факту недотримання вимог нормативно-правових актів з охорони та гігієни праці під час визначення відповідності умов праці та її безпеки вимогам законодавства про охорону праці, з`ясування обставин і причин настання нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння), встановлення осіб, які допустили порушення вимог нормативно-правових актів з охорони праці, розроблення плану заходів щодо запобігання подібним нещасним випадкам та/або гострим професійним захворюванням (отруєнням) Держпраці або її територіальним органом може бути прийнято рішення про призначення одного спеціального розслідування нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння). Якщо Держпраці не прийнято рішення про проведення спеціального розслідування, результати роботи комісії, утвореної роботодавцем, оскаржуються потерпілим (членами його сім`ї чи уповноваженою ними особою) лише у судовому порядку. Рішення комісії (спеціальної комісії), зміст акта за формою Н-1 можуть бути оскаржені в судовому порядку потерпілим, членами його сім`ї або уповноваженою ними особою, робочим органом Фонду, а також іншими органами, установами, підприємствами та організаціями, представники яких брали участь у розслідуванні (спеціальному розслідуванні) (пункт 57 Порядку № 337).

Протягом трьох років з дати отримання акта за формою Н-1 потерпілий, член його сім`ї чи уповноважена ними особа або органи, установи та організації, представники яких брали участь у розслідуванні нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння), мають право звернутися до роботодавця, Держпраці або її територіального органу щодо призначення повторного розслідування (спеціального розслідування) у зв`язку з незгодою з обставинами та причинами настання нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння) та/або з висновком комісії, які викладені в акті за формою Н-1 (абзац 1 пункту 58 Порядку № 337).

З аналізу вищенаведених положень Порядку № 337 вбачається, що у робочого органу Фонду передбачена можливість оскаржити лише рішення спеціальної комісії та зміст акту за формою Н-1, а у разі незгоди з обставинами та причинами настання нещасного випадку або з висновком комісії звернутись до Держпраці щодо призначення повторного спеціального розслідування як орган, представники якого брали участь у розслідуванні нещасного випадку.

В спірних правовідносинах Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області виступає суб`єктом владних повноважень, представник якого включається до складу комісії зі спеціального розслідування нещасного випадку.

Крім того, Порядком № 337 не передбачено права робочого органу виконавчої дирекції Фонду соціального страхування за місцем настання нещасного випадку як суб`єкта, який входить у склад комісії зі спеціального розслідування, звертатись за оскарженням наказів Держпраці про її призначення.

Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

Суд зауважує, що захисту адміністративним судом підлягають фактично порушені права особи у публічно-правових відносинах з суб`єктом владних повноважень і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи наведене у сукупності та визначені позивачем у позовній заяві позовні вимоги, колегія суддів вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства і суб`єктивне тлумачення позивачем спірних наказів Головного управління Держпраці у Луганській області як рішень суб`єкта владних повноважень не може бути розцінено судом як правомірне.

Погоджується колегія суддів і з твердженням судів попередніх інстанцій, що даний спір не належить до юрисдикції жодного іншого суду (спірні накази не підлягають оскарженню в судовому порядку), а відтак, в даному випадку, суд не роз`яснює право позивача щодо звернення до суду, що уповноважений розглядати такий спір.

Відтак, суд першої інстанції, висновок якого підтримав апеляційний суд, обґрунтовано відмовив Управлінню виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області у відкритті провадження в цій адміністративній справі.

Суд виходить з того, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права у касаційній скарзі не зазначено.

Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,