ПОСТАНОВА
головуючого Стародуба О.П.,
суддів Єзерова А.А., Кравчука В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Сумської області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 04.04.2017 (суддя - Гелета С.М.,) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2017 (судді - Старостін В.В., Бегунц А.О., Рєзнікова С.С.) у справі за позовом Сумського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Сумської області до виконавчого комітету Сумської міської ради в особі Архівного відділу Сумської міської ради, Державного архіву Сумської області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії, -
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У лютому 2017 року Сумське об`єднане управління Пенсійного фонду України Сумської області звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
-визнати протиправними дії Виконавчого комітету Сумської міської ради в особі архівного відділу Сумської міської ради по недопущенню працівників управління до проведення перевірки та оформлення її результатів шляхом підписання акту перевірки починаючи з 01.09.2016 року;
-зобов`язати Виконавчий комітет СМР в особі архівного відділу СМР припинити дії по недопущенню працівників управління до проведення перевірок достовірності видачі довідок про заробітну плату, виданих для призначення (перерахунку) пенсій та не оформленню їх результатів шляхом не підписання відповідних актів перевірки;
-зобов`язати Виконавчий комітет СМР в особі архівного відділу СМР допустити працівників управління до проведення перевірок достовірності видачі довідок про заробітну плату, виданих для призначення (перерахунку) пенсій та оформити їх результати шляхом підписання відповідних актів перевірки;
-визнати протиправними дії Державного архіву Сумської області по недопущенню працівників управління до проведення перевірки та оформлення її результатів шляхом підписання акту перевірки починаючи з 26.10.2016 року;
-зобов`язати Державний архів Сумської області припинити дії по недопущенню працівників управління до проведення перевірок достовірності видачі довідок про заробітну плату, виданих для призначення (перерахунку) пенсій та не оформленню їх результатів шляхом не підписання відповідних актів перевірки;
-зобов`язати Державний архів Сумської області допустити працівників управління до проведення перевірок достовірності видачі довідок про заробітну плату, виданих для призначення (перерахунку) пенсій та оформити їх результати шляхом підписання відповідних актів перевірки.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом №11576/08-17 від 12.10.2016 Сумське ОУПФУ Сумської області звернулося до архівного відділу СМР на підставі ч. 3 ст. 44 Закону України №1058 та просило забезпечити надання завірених належним чином копій первинних документів, що підтверджують правильність та достовірність видачі архівних довідок ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , а в разі неможливості надання копій просило надати управлінню дозвіл на проведення перевірки (а. с. 46).
На лист позивача №11576/08-17 від 12.10.2016, архівним відділом СМР надано відповідь №2010 від 18.11.2016 (а. с. 47), №2010/1 від 18.11.2016 (а. с. 48), №2010/2 від 18.11.2016 (а. с. 49) у відповідності до яких позивача було повідомлено, що була повторно проведена перевірка відповідність змісту виданої архівної довідки ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , при цьому повідомлено, що всі цифри в архівній довідці вказані правильно, технічні можливості архівного відділу СМР не дозволяють зробити копії документів.
В подальшому, Сумське ОУПФУ Сумської області повторно звернулося до архівного відділу СМР із листом №19911/08-17 від 05.12.2016 року "Про проведення перевірки" (а. с. 8). Згідно даного листа Сумське ОУПФУ Сумської області просило архівний відділ СМР розглянути питання щодо проведення перевірки достовірності довідок про заробітну плату, видану архівним відділом СМР (а. с. 8). Листом №04/22-28 від 13.12.2016 року архівний відділ СМР надав відповідь на звернення та зазначив, що даною установою не видавалися довідки про заробітку плату, а були видані архівні довідки. Крім того, зазначив, що позивач має право здійснювати перевірку роботодавців згідно наданих ними довідок про заробітну плату.
Також матеріалами справи підтверджується, що Сумське ОУПФУ Сумської області звернулося до Державного архіву Сумської області із листом №8740/08-17 від 25.08.2016 року "Про проведення перевірки" (а. с. 51), в якому просило надати дозвіл на проведення перевірок достовірності поданих відомостей про осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному пенсійному страхуванню. На зазначений лист Державний архів Сумської області надало відповідь №762/01-25 від 02.09.2016 року (а. с. 50) в якому зазначено, що даною установою не видавалися довідки про заробітку плату, а були видані архівні довідки, оригінали архівних документів можуть надаватися юридичним особам у тимчасове користування за межами архіву у відповідності до Правил роботи архівних установ України. При цьому Державний архів Сумської області зазначив, що у позивача відсутні повноваження щодо проведення перевірок архівних документів.
В подальшому, Сумське ОУПФУ Сумської області знову звернулося до Державного архіву Сумської області із листом №12561/08-17 від 26.10.2016 "Про проведення перевірки" (а. с. 5). Згідно даного листа Сумське ОУПФУ Сумської області просило Державний архів Сумської області повторно розглянути питання щодо проведення перевірки достовірності довідок про заробітну плату, видану Державним архівом Сумської області. Листом №951/01-25 від 18.11.2016 Державний архів Сумської області надав відповідь щодо проведення перевірки (а. с. 6-7). Згідно даної відповіді Державний архів Сумської області повідомив позивача про те, що даною установою не видавалися довідки про заробітку плату, а були видані архівні довідки. При цьому відповідь на даний запит була аналогічна відповіді №762/01-25 від 02.09.2016.
Вважаючи, що недопущення відповідачем працівників органів Пенсійного фонду України до проведення перевірок первинних документів, необхідних для призначення (перерахунку) пенсій є протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що недопущення працівниками архівних установ спеціалістів органів Пенсійного фонду до перевірки порушує гарантовані Конституцією України права осіб, які звернулися за призначенням (перерахунком) пенсій. Довідка, надана заявником для призначення чи перерахунку пенсій, може бути врахована лише в тому випадку, коли дані щодо особи будуть відповідати даним, що зазначені в первинних (архівних) документах, які зберігаються в підприємствах, установах, організаціях, а в разі їх ліквідації в архівних установах.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 04.04.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що жодних документів, які надають право пенсійному фонду провести перевірку позивачем не складалося, актів про відмову у допуску до проведення перевірок не складалося, а тому вимоги щодо недопущення працівників до проведення перевірок, припинення дій щодо недопущення до проведення перевірок, зобов`язання допустити до перевірки матеріалами справи не підтверджується, є безпідставними.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків, щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, неповно встановлено фактичні обставини справи.
Просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач заперечував проти задоволення касаційної скарги.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Положеннями пункту 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Ще однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб`єкт владних повноважень, є справи у публічно-правових спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №915/478/18 сформульовано правову позицію, відповідно до якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів. Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Крім того, у справі у справі №9901/286/20 Велика Палата Верховного Суду зробила наступний висновок:
«Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Чинний процесуальний закон передбачає чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Ці органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади з позовом до іншого фактично означало б вирішення судом спору держави самої із собою…».
У цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що такий спір не підлягає розгляду як адміністративним судом так і судовому розгляду взагалі.
Схожий підхід застосував Верховний Суд також у справах №826/6233/17, № 826/3115/17.
Колегія суддів вважає, що такий підхід необхідно застосувати і під час вирішення цієї справи.
Як свідчать матеріали справи, позивач своє право на звернення до суду з цим позовом обґрунтовує необхідністю реалізації повноважень щодо здійснення контролю відповідності необхідних для призначення та перерахунку документів та обґрунтованості їх видачі.
Водночас, право Сумського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Сумської області на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання дій протиправними та зобов`язання допустити до перевірки не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, що свідчить про те, що Сумське ОУПФУ Сумської області не має права на звернення до суду з цим позовом.
Таким чином, з врахуванням уже сформованих висновків Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не підлягає розгляду як за правилами адміністративного судочинства так і судовому розгляду взагалі.
За правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
За таких обставин судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись статтями 341, 354, 355, 356, 359 КАС України,