ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 750/3888/17

У квітні 2017 року Чернігівська міська рада, в інтересах якої діяв заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури, звернулась до суду з позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство "Шкільне", в якому просив:

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради третя особа - Комунальне підприємство "Шкільне" Чернігівської міської від 06.02.2017 № 53 "Про забезпечення безперебійного харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів м. Чернігова у 2017 році", зі змінами, внесеними рішенням виконкому від 15.02.2017 № 85.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради 06 лютого 2017 року було прийнято рішення № 53 «Про забезпечення безперебійного харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів м. Чернігова», яким:

1) визначено з 06 лютого 2017 року комунальне підприємство «Шкільне» Чернігівської міської ради підприємством, яке здійснює організацію харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах міста Чернігова на некомерційних засадах.

2)Управлінню освіти Чернігівської міської ради (Білокура В.О.):

2.1) Забезпечити безперебійне харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів м. Чернігова.

2.2) Визначити з 06 лютого 2017 року комунальне підприємство «Шкільне» Чернігівської міської ради одержувачем бюджетних коштів за видатками головного розпорядника бюджетних коштів - управління освіти Чернігівської міської ради за КЕКВ 2610 на організацію та забезпечення харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів м. Чернігова та передбачено відповідне фінансування.

3) Комунальному підприємству «Шкільне» Чернігівської міської ради (Тертілов А.М.):

3.1) з 06.02.2017 року забезпечити безперебійне харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів в обсягах, передбачених планом використання бюджетних коштів на 2017 рік, відповідно до рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 28.01.2015 року № 16 «Про організацію харчування дітей в загальноосвітніх та дошкільних навчальних закладах міста», 3.2) щотижнево надавати до управління освіти Чернігівської міської ради звіти про обсяги харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів у розрізі категорій за відповідний період.

4) Фінансовому управлінню Чернігівської міської ради (Лисенко О.Ю.) внести відповідні зміни до розпису міського бюджету міста Чернігова на 2017 рік.

5) Викладено пункт 7 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 28.01.2015 року № 16 «Про організацію харчування дітей в загальноосвітніх та дошкільних навчальних закладах міста» у наступній редакції:

« 7.Управлінню освіти міської ради (Білогура В.О.):

залучати підприємство, яке здійснює організацію харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах міста Чернігова на комерційних засадах, відповідно до процедур, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року. У разі визначення виконавчим комітетом міської ради підприємства, яке здійснює організацію харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах міста Чернігова на некомерційних засадах, забезпечувати фінансування такого підприємства за відповідними видатками головного розпорядника бюджетних коштів. Щорічно визначати та подавати підприємству, яке здійснює організацію харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах міста Чернігова, до 20 вересня поточного року списки дітей, які мають пільги щодо безкоштовного харчування. Систематично забезпечувати перевірку виконання підприємством, яке здійснює організацію харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах міста Чернігова, вимог чинного законодавства у сфері організації харчування дітей в загальноосвітніх навчальних закладах» (а.с.10).

Рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15.02.2017 року №85 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 06.02.2017 р. №53», підпункт 3.1. пункту 3 зазначеного вище рішення викладено у наступній редакції:

« 3.1. З 06 лютого 2017 року по 07 квітня 2017 року забезпечити безперебійне харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів в обсягах, передбачених планом використання бюджетних коштів на 2017 рік, відповідно до рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 28.01.2015 року № 16 «Про організацію харчування дітей в загальноосвітніх та дошкільних навчальних закладах міста» за рахунок власних коштів підприємства (включаючи батьківську плату)»; підп.2.2. п.2. виключено.

Чернігівська міська рада, в інтересах якої діє заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури, звернулась до суду в інтересах держави з позовом до виконавчого комітету Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету від 06.02.2017 року №53 «Про організацію безперебійного харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів м. Чернігова» мотивуючи вимоги тим, що оскаржуване рішення суперечить вимогам чинного законодавства та прийняте не у спосіб і у межах повноважень, у зв`язку з чим підлягає визнанню протиправним та скасуванню в судовому порядку.

Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 08.06.2017 у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2017, апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області залишено без задоволення. Постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 08 червня 2017 року - залишено без змін.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції послався на те, що оскаржуване рішення відповідача на момент подачі позову та розгляду справи вже не діє, а також те, що Чернігівська міська рада позов не підтримує, такий є необґрунтованим, безпідставним та не підлягає задоволенню.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову та зазначив, що ефективним способом захисту порушеного права є той, який забезпечує реальне відновлення порушених майнових та немайнових прав позивача, а звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних відносинах.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги прокурор посилається на те, що оскаржувані судові рішення необґрунтовані та незаконні, а висновки судів не відповідають фактичним обставинам справи. Суди безпідставно не застосували до спірних правовідносин Закон України «Про публічні закупівлі», оскільки оскаржуваним рішенням відповідача визначено умови надання послуг за бюджетні кошти та внесено зміни до розпису бюджету міста Чернігова на 2017 рік. Також зазначено, що фінансування третьої особи повинно бути визначено договором, який у свою чергу мав бути укладений за результатами процедури закупівлі.

Від Чернігівської міської ради до суду надійшли заперечення, у яких представник просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Частиною першою статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Подібні положення закріплені у статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VII в чинній редакції.

Отже, прокурор у визначених законом випадках здійснює представництво інтересів держави чи громадянина шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року, 26 травня 2020 року (справи №№826/13768/16, 912/2385/18, відповідно).

У справі, яка розглядається, прокурор подав позов в інтересах Чернігівської міської ради, яка і виступає у цій справі фактичним позивачем.

При цьому, відповідачем у справі визначено виконком цієї ж ради, а позовні вимоги стосуються скасування його рішення.

Таким чином, за суб?єктним складом та змістом позовних вимог у цій справі орган місцевого самоврядування оскаржує рішення свого виконавчого органу.

Водночас, частиною 9 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закону № 280/97-ВР) передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Таким чином, можливість скасування міською радою рішень свого виконавчого комітету закріплено у Законі і звернення до суду, такий спосіб реалізації радою своїх повноважень, не потребує.

Статтею 71 Закону № 280/97-ВР передбачено право звернення до суду лише з позовом щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, до яких виконавчий комітет відповідної ради не належить.

Велика Палата Верховного Суду у справі №9901/286/20 зробила наступний висновок:

«Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Чинний процесуальний закон передбачає чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Ці органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади з позовом до іншого фактично означало б вирішення судом спору держави самої із собою…».

У цій справі Велика Пала Верховного Суду дійшла висновку про те, що такий спір не підлягає розгляду як адміністративним судом так і судовому розгляду взагалі.

Схожий підхід застосував Верховний Суд також у справах №826/6233/17.

Враховуючи, що у справі яка розглядається, позов подано міською радою до свого виконавчого комітету, право звернення з таким позовом у міської ради відсутнє, відтак з врахуванням уже сфомованих висновків Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не підлягає розгляду як адміністративним судом так і судовому розгляду взагалі.

При цьому, участь у справі прокурора не впливає на визначення юрисдикції справи, оскільки в цій справі прокурор в силу приписів статті 53 КАС України виступає представником органу місцевого самоврядування, який, своєю чергою, є позивачем у справі.

За правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

За таких обставин судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись статтями 341, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд,