ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 520/13062/21

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до депутатів Височанської селищної ради Головка Олексія Володимировича, Гриневич Юлії Сергіївни, Дємочко Вікторії Миколаївни, Дубини Миколи Сергійовича, Дурневої Вікторії Олександрівни, Жван-Жванської Анни Анатоліївни, Міщенка Василя Миколайовича, Казакової Людмили Іванівни, Кундрікової Катерини Володимирівни, Міцай Карини Олександрівни, Мельник Ольги Миколаївни, Мельник Тетяни Сергіївни, Мірошнікова Олексія Стефановича, Пахніної Наталії Володимирівни, Роденко Ольги Сергіївни, Сідорова Ігора Семеновича, Солодчик Даніеля Леонідовича, Сотнікова Віктора Васильовича, Ткаченка Дмитра Григоровича, Федорової Ольги Володимирівни, Шепель Андрія Івановича, Щепіна Олександра Олександровича, Благовестова Миколи Олександровича, Калініченко Галини Владиславівни, Мамона Юрія Миколайовича, Шевченка Сергія Володимировича з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо не виконання своїх обов'язків, які визначені пунктом 2 частини першої статті 10 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»;

- зобов'язати відповідачів виконати свій обов'язок, визначений пунктом 2 частини першої статті 10 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а саме: проінформувати позивача про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26.07.2021, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021, у відкритті провадження відмовлено з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачами у справі є депутати місцевої ради, які у спірних правовідносинах не реалізують владних управлінських функцій, що виключає можливість розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Уважаючи судові рішення судів попередніх інстанцій такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26.07.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021 і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про неможливість розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Позивач доводить, що в розумінні Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31.10.2003 державною посадовою особою визнається будь-яка особа, яка обіймає посаду в законодавчому, виконавчому, адміністративному або судовому органі Держави-учасниці, яку призначено чи обрано, праця якої оплачувана чи не оплачувана, незалежно від старшинства.

Виходячи з указаного визначення, позивач уважає, що відповідачі як депутати місцевої ради є посадовими (службовими) особами, у зв'язку з чим оскарження їхніх рішень, дій, бездіяльності має здійснюватися в порядку адміністративного судочинства.

Відповідачі правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися.

Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 04.01.2022. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Загороднюку А.Г., Уханенку С.А.

Ухвалою Верховного Суду від 31.01.2022 відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-управлінських функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади, їхніх службових чи посадових осіб.

Вирішуючи чи є депутати місцевої ради посадовими (службовими) особами, які у відносинах з позивачем здійснюють владні управлінські функції, Суд виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-IV (далі - Закон №93-IV) депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Частиною першою статті 6 Закону №93-IV передбачено, що депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю.

Статтями 18-19 Закону №93-IV передбачено, що депутат місцевої ради зобов'язаний: 1) додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; 2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; 3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.

Депутат місцевої ради має право: 1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради; 2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; 3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; 4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; 5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю; 6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; 7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою; 8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування; 9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні; 10) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території; 11) порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій; 12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки; 13) ознайомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування; 14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення; 15) об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

Пунктом 2 частини першої статті 10 Закону №93-IV визначено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов'язаний не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців.

Відповідно до частини першої статі 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

Зміст викладених положень Закону №93-IV дає підстави стверджувати, що депутат місцевої ради є представником інтересів відповідної територіальної громади і у своїй діяльності як у виборчому окрузі, так і в раді чи її органах не реалізує жодних публічно-владних управлінських функцій.

Подібні за змістом висновки були викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 826/8777/18 за позовом господарського товариства до народного депутата України про визнання незаконними дій щодо втручання в господарську діяльність.

Проаналізувавши суть діяльності народного депутата України, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що народний депутат України не є ані посадовою, ані службовою особою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а є учасником законотворчої діяльності, не відноситься до суб'єктів владних повноважень і не наділений владними управлінськими функціями.

Беручи до уваги викладене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідачі у межах спірних правовідносин не здійснювали владних управлінських функцій стосовно позивача, а відносини, що склалися між сторонами, не засновані на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні, здійсненні управлінських чи контрольних функцій однією стороною стосовно іншої.

За таких обставин правильними є висновки судів попередніх інстанцій про неможливість розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Суд також погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що права позивача, за захистом яких він звернувся до адміністративного суду, підлягають захисту в іншому порядку. Так, невиконання депутатом місцевої ради без поважних причин обов'язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі, передбачених статтею 10 цього Закону №93-IV, є підставою для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Отже, в цій справі поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, необхідно тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22.03.2018 у справі №800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі №9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.

Таким чином, суди попередніх інстанцій належним чином визначили характер спору, предмет і підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшли обґрунтованого висновку про те, що позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд