ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 140/661/20

У лютому 2020 року АТ «Волиньгаз» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 20.12.2019 № 2977 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в розмірі 850 000 грн.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що згідно з повідомленням про проведення заходу державного контролю №35-17/321 від 09.12.2019, на підставі постанови НКРЕКП від 14.09.2019 №728 у період з 10 по 12 грудня 2019 року представники НКРЕКП мали намір провести позапланову виїзну перевірку ліцензованої діяльності АТ «Волиньгаз» з розподілу природного газу та його комісія з цією метою прибула за місцезнаходженням товариства. Однак, ознайомившись з вказаним повідомленням, 10.12.2019 позивач письмово листом № 430007-Сл-4593-1219 повідомив представників комісії про неможливість проведення даної перевірки. 10 та 11 грудня 2019 року сектором НКРЕКП у Волинській області було оформлено акти про відмову товариства в проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю). Незважаючи на не допуск до проведення перевірки, 12.12.2019 представниками відповідача складено акт №457 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та, в подальшому, на його підставі прийнято оскаржувану постанову про накладення штрафу за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 (далі - Ліцензійні умови), в частині здійснення господарської діяльності з розподілу газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень, статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 20.12.2019 № 2977 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що право ліцензіата не допускати членів комісії з перевірки до її здійснення, якщо НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, ґрунтується на нормах Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), водночас, дотримання вимог порядку проведення перевірки зобов`язує суб`єкта господарювання (ліцензіата) допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю). Суд першої інстанції вказав, що з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними, оскільки не відповідають новим Методикам. Суд першої інстанції зазначив, що комісія з перевірки склала акт за відсутності факту проведення такої перевірки, та дійшов висновку, що закон вирізняє окремо порушення ліцензійних умов на ринку природного газу та невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів. Суд першої інстанції вказав, що відповідач дійшов помилкового висновку про наявність підстав для накладення на АТ «Волиньгаз» штрафу за порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов за фактом недопуску до проведення позапланової перевірки, яка фактично не відбулася.

22 квітня 2021 року НКРЕКП звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

У скарзі, зокрема зазначає, що Верховний Суд у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/20 підтвердив законність застосування Регулятором Додатку № 18 (форма акта перевірки) Порядку № 428 під час здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Також зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 877-V.

Порядок № 428 разом із додатком № 18 опубліковані на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

Тобто висновки про невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428 є незаконними та такими, які не могли бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення позапланової перевірки дотримання АТ «Волиньгаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201. Позивач був зобов`язаний допустити працівників НКРЕКП до проведення позапланової перевірки.

Йдеться у скарзі й про те, що, не дивлячись на те, що у апеляційній скарзі на рішення суду першої інстанції Регулятор зазначив, що бажає взяти участь у розгляді справи в суді апеляційної інстанції, суд апеляційної інстанції розглянув справу у порядку письмового провадження на порушення вимог статті 311 КАС.

У відзиві на касаційну скаргу АТ «Волиньгаз» просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 квітня 2021 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 29 квітня 2021 року відкрив касаційне провадження.

АТ «Волиньгаз» зареєстровано як юридична особа 04.01.1992, основний вид діяльності за КВЕД 35.22 розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.

На підставі звернень ОСОБА_1 та інших споживачів AT «Волиньгаз» до НКРЕКП про застосування до останніх AT «Волиньгаз» коефіцієнта приведення до стандартних умов, що є порушенням Ліцензійних умов з розподілу, НКРЕКП листом від 05.03.2019 №2419/14/7-19 звернулась до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, з метою отримання погодження для проведення позапланового заходу контролю ПАТ «Волиньгаз».

Листом Державної регуляторної служби України від 14.05.2019 №3185/0/20-19 НКРЕКП отримало згоду на проведення позапланової перевірки ПАТ «Волиньгаз».

06.08.2019 Регулятором, відповідно до статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пункту 4 частини 9 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», на підставі звернень побутових споживачів, ураховуючи лист Державної регуляторної служби України від 14.05.2019 №3185/0/20-19, на засіданні, що проведено у формі відкритого слухання, прийнята постанова №1658 «Про проведення позапланових перевірок, зокрема, ПАТ «Волиньгаз».

З 10.12.2019 по 12.12.2019 сектор НКРЕКП у Волинській області мав здійснити позапланову перевірку ПАТ «Волиньгаз» щодо дотримання Ліцензійних умов, a саме вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема у частині дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу газорозподільних систем щодо визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.

Товариство листом від 10.12.2019 №430007-Сл-4593-1219 повідомило завідувача сектору НКРЕКП у Волинській області про неможливість проведення перевірки з тих підстав, що на дату повідомлення про проведення заходу державного контролю НКРЕКП не затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; форма акта (додаток 18 до Порядку №428) не відповідає вимогам цього Порядку та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У зв`язку з зазначеним 10.12.2019 Комісією з проведення перевірки складено акт про відмову АТ «Волиньгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, який у зв`язку із відмовою голови правління АТ «Волиньгаз» його підписати надіслано позивачу поштою.

За таких самих обставин комісією з проведення перевірки складено акт про відмову АТ «Волиньгаз» у проведенні позапланового заходу від 11.12.2019 та надіслано такий поштою на адресу Товариства, оскільки виконуючий обов`язки голови правління АТ «Волиньгаз» відмовився від підписання цього акта.

12.12.2019 комісією з проведення перевірки оформлено акт №457, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, яким зафіксовано обставини, за яких АТ «Волиньгаз» відмовило у проведенні перевірки, та причини такої відмови. Актом перевірки встановлено порушенням позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

18.12.2019 позивачем листом №430007.1-Сл-4669-1219 на адресу НКРЕКП надіслано письмові зауваження щодо результатів перевірки, викладених в акті від 12.12.2019 №457, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), в якому позивачем зазначалось про те, що акт перевірки позивач отримав 17.12.2019, в той час, коли засідання НКРЕКП призначено на 20.12.2019, що позбавило АТ «Волиньгаз» у строки, визначені Регламентом НКРЕП (протягом п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки) подати зауваження та пропозиції, а також листом від 18.12.2019 №430007.1-Сл-4670-1219 АТ «Волиньгаз» надіслало НКРЕКП зауваження та обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

20.12.2019 на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання на підставі акта від 12.12.2019 №457 прийнято постанову №2977 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» на АТ «Волиньгаз» за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.

Вважаючи, вказану постанову протиправною, позивач звернувся до суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

У касаційній скарзі НКРЕКП, зокрема зазначила про те, що суд апеляційної інстанції розглянув справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, у зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю. Проте в апеляційній скарзі міститься прохання НКРЕКП про те, що Регулятор бажає взяти участь у розгляді справи в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі:

1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю;

2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання;

3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Як видно з матеріалів справи, рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року позов задоволено, справу у суді першої інстанції розглянуто у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження.

НКРЕКП не погодилася із цим рішенням і подала апеляційну скаргу у якій зазначила, що бажає взяти участь у розгляді справи в суді апеляційної інстанції (т. 2 а.с. 97).

Восьмий апеляційний адміністративний суд не звернув уваги на зазначене клопотання скаржника і ухвалою від 15 січня 2021 року призначив справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження, мотивуючи своє рішення тим, що клопотання від учасників справи про розгляд справи за їх участю відсутні.

15 лютого 2021 року суд апеляційної інстанції у порядку письмового провадження розглянув дану справу.

Отже, на порушення вимог статті 311 КАС, суд апеляційної інстанції розглянув справу без повідомлення учасників справи (у порядку письмового провадження) за наявності клопотання НКРЕКП про розгляд справи за її участю.

Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 353 КАС, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою, таке порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на викладене, судом апеляційної інстанції розглянуто справу за відсутності НКРЕКП (яка заявила клопотання про розгляд справи за її участю, позаяк у апеляційного суду не було підстави призначати розгляд справи без повідомлення учасників справи), не повідомленої належним чином про дату, час і місце судового засідання, що є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направлення справи на новий розгляд.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд