ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 826/9143/17

1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва (далі - Департамент ДАБІ м. Києва), в якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція нежитлової будівлі під об`єкт з приміщеннями для побутового обслуговування населення та надбудовою житлових поверхів по АДРЕСА_1 ";

- скасувати приписи від 01 червня 2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, та про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

2. Позовна заява мотивована тим, що за результатами проведення позапланової перевірки уповноваженими особами відповідача складено Акт від 01 червня 2017 року, відповідно до висновків якого встановлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.

На підставі висновків Акту винесено оскаржувані приписи, які позивач вважає протиправними та стверджує, що позапланова перевірка була ініційована відповідачем без законних підстав, виключний перелік яких передбачений Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок № 553).

На думку позивача, звернення прокуратури міста Києва від 20 квітня 2017 року не є достатньою підставою для призначення позапланової перевірки.

Позивач стверджує, що на момент проведення позапланової перевірки будинок за адресою: АДРЕСА_1 був вже введений в експлуатацію за Декларацією про готовність об`єкта до експлуатації. Усі будівельні роботи на об`єкті вже були закінчені, проводилися лише роботи з прибирання території, вивозу сміття, мощення тротуарних доріжок та т.і., тому висновки відповідача про відсутність проектної документації на об`єкт, порушення вимог містобудівної документації є безпідставними та спростовуються наданими доказами.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01 червня 2017 року на об`єкті будівництва: "Реконструкція нежитлової будівлі під об`єкт з приміщеннями для побутового обслуговування населення та надбудовою житлових поверхів по вул. Клінічній, 4 у Солом`янському районі м. Києва".

Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 01 червня 2017 року на об`єкті будівництва: "Реконструкція нежитлової будівлі під об`єкт з приміщеннями для побутового обслуговування населення та надбудовою житлових поверхів по вул. Клінічній, 4 у Солом`янському районі м. Києва".

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що відповідачем не надано жодного доказу наявності порушень, які були ним зазначені в Акті перевірки та оскаржуваних Приписах, а сама перевірка проведена поверхнево, без належного дослідження наявної проектної та виконавчої документації.

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні позову відмовити.

6. Касаційна скарга мотивована тим, що підстави для проведення позапланової перевірки є законними, оскільки передбачені пунктом 7 Порядку № 553, а саме - на підставі звернення юридичної особи - прокуратури міста Києва від 20 квітня 2017 року. У цьому зверненні прокуратура просила Департамент ДАБІ м. Києва вжити заходів контролю за дотриманням забудовником вимог містобудівного законодавства під час будівництва об`єкту за адресою: м. Київ, вул. Клінічна, 4.

Касатор зазначає, що оскільки під час перевірки були встановлені порушення, про які зазначено в Акті від 01 червня 2017 року, відповідач виніс оскаржувані приписи, що відповідає вимогам чинного законодавства.

Касатор вказує, що функції органу державного архітектурно-будівельного контролю на етапі подання замовником декларації про початок виконання будівельних робіт обмежувались перевіркою повноти внесених даних. Натомість, відповідальність за достовірність таких даних покладається саме на замовника.

7. Верховний Суд ухвалою від 09 липня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

8. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. 01 червня 2017 року уповноваженою особою відповідача проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва: "Реконструкція нежитлової будівлі під об`єкт з приміщеннями для побутового обслуговування населення та надбудовою житлових поверхів за адресою: вул. Клінічна, 4 у Солом`янському районі міста Києва".

10. Підставою для проведення позапланової перевірки стало звернення прокуратури міста Києва від 20 квітня 2017 року № 04/2/4/1-109-17. Із змісту звернення вбачається, що прокуратурою міста Києва здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №42017100000000471 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 364 КК України, через що проводиться перевірка законності будівництва багатоповерхового житлового будинку та реалізації квартир за адресою: АДРЕСА_1 .

У цьому зв`язку прокуратура міста Києва поставила відповідачу наступні питання:

- чи реєструвалися Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, Департаментом ДАБІ у м. Києві, Департаментом ДАБІ м. Києва чи ДАБІ України будь-які дозвільні документи щодо будівництва/реконструкції об`єктів нерухомості за вказаною адресою? Якщо такі документи реєструвалися, вказати коли, на кого, на підставі яких документів, надавши їх завірені копії та вказавши терміни дії зазначених документів, і ким вони погоджені;

- надати матеріали перевірок додержання вимог містобудівного законодавства під час проведення будівельних робіт за вказаною адресою із відповідними додатками (планами-схемами та фото фіксацією порушень) та інформацією про їх реалізацію (пред`явлені позови, зареєстровані кримінальні провадження тощо);

- чи реєструвалися будь-які дозвільні документи на введення об`єктів за вказаною адресою в експлуатацію.

11. Крім зазначеного прокуратура міста Києва, посилаючись на положення Кримінального процесуального кодексу України, статтю 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 3 Положення № 978 від 01 жовтня 2015 року, у строк не пізніше 28 квітня 2017 року просила відповідача вжити заходів щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю з приводу дотримання забудовниками вимог містобудівного законодавства під час будівництва об`єкту по вул. Клінічній, 4 у м. Києві, відповідності будівельних робіт розробленій та затвердженій проектній документації та проведення робіт та вимогам містобудівної документації і чинним ДБН, тощо, про що поінформувати прокуратуру з наданням підтверджуючих документів.

Так, по вул. Клінічній, 4 у м. Києві на замовлення ОСОБА_2 та ОСОБА_1 виконувалися будівельні роботи із реконструкції нежитлової будівлі на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт: "Реконструкція нежитлової будівлі під об`єкт з приміщеннями для побутового обслуговування населення та надбудовою житлових поверхів, зареєстрованої Департаментом ДАБІ м. Києва 23 січня 2017 року за № КВ 083170230149.

Земельна ділянка площею 0,0944 га використовується на підставі договору оренди земельної ділянки між Київською міською радою та громадянкою ОСОБА_2 та ОСОБА_1 від 09 грудня 2016 року № 06-8-00131.

12. Виходячи із змісту Акту та оскаржуваних приписів від 01 червня 2017 року, посадовою особою Департаменту ДАБІ м. Києва встановлено, що будівельні роботи на об`єкті будівництва виконано з порушеннями вимог законодавства у сфері містобудування, зокрема порушено пункт 6.2.1 ДБН А.3.2-2.2009 "Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", пункт 6 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункт 12 постанови Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 5.3.3 ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва", пункт 4.8 ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва", а саме: будівельний майданчик не огороджений парканом; під час виконання робіт на висоті працівниками не застосовуються запобіжні пояси; особи, що перебувають на будівельному майданчику не забезпечені захисними касками, сигнальними жилетами; на об`єкті відсутній інформаційний стенд, на якому розміщується інформація про документ, що дає право на виконання будівельних робіт, відомості про категорію складності об`єкта будівництва, замовника та підрядників; будівельні роботи виконуються з відхиленням від затвердженої проектної документації (змінено конфігурацію фасаду в вісях 1-8 на рівні цокольного та технічного поверху, змінено конфігурацію фасаду в вісях Ж-А технічного поверху, без проекту виконання робіт, без оформлення виконавчої документації).

13. Уповноваженою на перевірку особою встановлено також, що проектна документація розроблена ФОП ОСОБА_3 з порушеннями: відстань від проектованої будівлі до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції менше 1 м.; не передбачено майданчики для обслуговування нежитлових та житлових приміщень; не витримано мінімально допустимої відстані 20 м. від об`єктів, які проектуються до існуючих будинків і споруд.

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

17. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми закону Кабінет Міністрів України постановою від 23 травня 2011 року № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 6 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).

При цьому вказаний пункт Порядку також визначає перелік підстав для проведення позапланової перевірки, який є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню. Зокрема, це:

- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

- перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

- вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Зміст наведених норм права свідчить про те, що позапланова перевірка може бути проведена виключно у разі наявності підстав, визначених у пункті 7 Порядку № 553, про що повинно бути зазначено у направленні для її проведення.

Верховний Суд у постанові від 02.10.2018 року по справі №465/1461-16-а за результатом аналізу наведених вище норм сформулював правову позицію, відповідно до якої "для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватись лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт".

Верховний Суд у вказаній вище справі зазначив, що за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту. На думку колегії судді після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до положень ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), прийняття в експлуатацію об`єктів, що належать до І-ІІІ категорій складності, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Процедура подання декларації про готовність об`єкта до експлуатації та її форма визначені Порядком прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (далі - Порядок), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461.

Вказаним Порядком (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що замовнику (його уповноваженій особі) необхідно заповнити бланк декларації, який можна отримати у дозвільному центрі, територіальному органі або на сайті Держархбудінспекції України у рубриці «Законодавча та нормативна база» (додаток 1 до Порядку).

Інспекція протягом десяти робочих днів з дати надходження до неї декларації перевіряє повноту зазначених у ній даних та, у разі подання та оформлення декларації з дотриманням установлених вимог, на безоплатній основі реєструє її.

Рішення про реєстрацію або повернення декларації може бути розглянуто у порядку нагляду (без права реєстрації декларації) Держархбудінспекцією або оскаржено до суду.

Частиною п.5 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 09 червня 2017 року була зареєстрована Декларація про готовність об`єкта до експлуатації, яка міститься у матеріалах справи.

Відтак станом на момент проведення оскаржуваної перевірки - 01 червня 2017 року будинок не був введений в експлуатацію.

Як вбачається із направлення на позапланову перевірку, підставою для її проведення стало звернення прокуратури міста Києва від 20 квітня 2017 року № 04/2/4/1-109-17, що відповідає приписам пункту 7 Порядку № 553.

Таким чином, колегія суддів погоджується з доводами касатора про наявність у нього законодавчо визначених підстав для проведення позапланової перевірки.

20. Стосовно зафіксованих відповідачем порушень, колегія суддів зазначає наступне.

Суди встановили, що станом на момент проведення перевірки позивачем були закінчені будівельні роботи. На об`єкті проводились лише роботи з підготовки будинку до введення в експлуатацію (прибирання території, вивіз сміття, мощення тротуарних доріжок тощо), в тому числі, був проведений демонтаж будівельного паркану, оскільки будівельні та монтажні роботи вже не проводились.

На об`єкті розміщений інформаційний стенд з інформацією про документ, що надає право на виконання будівельних робіт, а також відомості про клас наслідків (відповідальності) об`єкта, замовника, підрядника, що підтверджується доданими до справи фотоматеріалами.

Вказане вище спростовує доводи касатора про порушення позивачем ч. 6 ст. 34 Закону України «Про містобудівну діяльність» (відсутність інформаційного стенду).

21. У касаційній скарзі відповідач зазначив про порушення позивачем п. 5.3.3 та 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва».

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до п 4.8 ДБН А.3.1-5: за результатами виконаних робіт має бути оформлена виконавча документація та наводиться вичерпний перелік виконавчої документації.

Пунктом 5.3.3 ДБН А.3.1-5:2016 визначено, що будівельні роботи виконують на підставі Проекту виконаних робіт та/або технологічних карт.

Суди встановили, що для проведення реконструкції нежитлової будівлі по вул. Клінічній, 4 у Солом`янському районі м. Києва позивачем був замовлений та розроблений проект проведення реконструкції: «Реконструкція нежитлової будівлі під об`єкт з приміщеннями для побутового обслуговування населення та надбудовою житлових по вул. Клінічній, 4 у Солом`янському районі м. Києва» (далі - Проект реконструкції), який складається з 7-ми томів. Витяг з даного проекту доданий до матеріалів справи.

Фізичною особою підприємцем, інженером-будівельником Титаренко П.В. на замовлення позивача було розроблено Проект виконання робіт (копія також наявна у матеріалах справи).

Також, до перевірки були надані Акти на закриття прихованих робіт (копії у матеріалах справи).

Таким чином, доводи касатора щодо відсутності проекту виконання робіт та виконавчої документації є безпідставним та спростовується належними доказами, які містяться у матеріалах справи.

22. Щодо посилань касатора на порушення проектної документації, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Як всатновлено судами попередніх інстанцій, згідно проекту реконструкції будівлі по вул. Клінічній, 4 вбачається, що за виключенням приблокованої частини, будинок віддалений від межі на 1,0 м, що й вимагає п. 3.25* ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень».

У акті перевірки та оскаржуваних приписах відповідачем взагалі не було зазначено, до якої будівлі не витримано вказаної відстані.

Відповідно до п.3.13 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», відстань між житловими будинками, житловими і громадськими, а також між виробничими будинками треба приймати на основі розрахунків інсоляції і освітленості відповідно до норм (розділ 10), протипожежних вимог (додаток 3.1). Між довгими сторонами житлових будинків заввишки 2-3 поверхи треба приймати відстані (побутові розриви) не менше 15 м, а заввишки в 4 поверхи і більше - 20 м, між довгими сторонами і торцями з вікнами із житлових кімнат цих будинків - не менше 15м.)

Зі змісту Проекту реконструкції вбачається, що крім приблокованої частини будівлі, інших будівель у радіусі 20 м немає.

Запроектована будівля блокується із нежитловою спорудою існуючого житлового будинку. У місці блокування передбачена протипожежна стіна без прорізів (вищий будинок). Розташування запроектованої будівлі забезпечує нормовану інсоляцію існуючої забудови, що відповідає вимогам ДБН 360-92.

При цьому, як встановлено судами та не спростовано касатором, при проведенні перевірки посадовою особою не було зроблено фактичного обмірювання відстані між будівлями та сусідніми земельними ділянками.

Таким чином, суди попередніх інстанцій правильно вказали, що при розробці Проекту реконструкції було дотримано всіх вимог діючих ДБН та витримано необхідні відстані від проектованої будівлі до сусідніх земельних ділянок і будівель, що спростовує доводи касатора в цій частині.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів про те, що порушення вимог містобудівельного законодавства, які зафіксовані в акті позапланової перевірки позивача та стали підставою для винесення оскаржуваних приписів, спростовуються встановленими по справі обставинами та наданими доказами.

Відтак, суди правильно зазначили, що позовні вимоги про визнання протиправними та скасування приписів відповідача від 01 червня 2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт є обґрунтованими і підлягають задоволенню.

23. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують зазначених вище висновків, а тому у її задоволенні слід відмовити.

24. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

25. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

26. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

27. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду