ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 826/16915/18

1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» звернулося до суду з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, в якому просило визнати незаконною та нечинною Інструкцію про порядок здійснення моніторингу телерадіопрограм, проведення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги у редакції рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 09.11.2017 №2127 (що вперше було затверджено рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення 08.02.2012 № 115).

2. Позовна заява мотивована тим, що відповідач не наділений повноваженнями на прийняття регуляторних нормативно-правових актів з питань проведення перевірок. Оскаржуваний акт, на думку позивача, не відповідає чинному законодавству та наділяє відповідача рядом повноважень, що не передбачені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що в ході судового розгляду не встановлено відсутності у відповідача повноважень на прийняття відповідного регуляторного акту чи прийняття відповідних змін до Інструкції. Приймаючи спірний акт, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством України.

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Товариство з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення. Позовні вимоги задовольнити повністю.

6. Касаційна скарга мотивована тим, що положення нормативно-правових актів не наділяють Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення повноваженнями приймати акти, що регулюють порядок проведення перевірок.

7. Верховний Суд ухвалою від 02 липня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

8. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій- без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. 09.11.2017 рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 2127 затверджено Інструкцію про порядок здійснення моніторингу телерадіопрограм, проведення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги у редакції рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення шляхом затвердження зміно до Інструкції, яка діяла раніше. Інструкцію зареєстровано 05.12.2017 за № 1468/31336 у Міністерстві юстиції України.

10. Вказана Інструкція є чинною та предметом її регулювання є «порядок здійснення моніторингу телерадіопрограм, організації та проведення перевірок, оформлення результатів перевірок ліцензіатів уповноваженими особами Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення».

11. Дія вказаної Інструкції була застосована до позивача в частині здійснення перевірки, оскільки він має ліцензію на здійснення супутникового мовлення НР № 00034-м від 26.06.2016, відповідно до якої здійснюється мовлення під логотипом «Newsone».

12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

13. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

15. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

17. Як вбачається із касаційної скарги, позивач вважає, що у відповідача відсутні повноваження на затвердження оскаржуваної Інструкції про проведення перевірок ліцензіатів, оскільки остання є регулятивним нормативно-правовим актом.

Її прийняття, на думку касатора, має в сукупності відповідати вимогам частини другої та третьої статті 17 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення».

Касатор також наголошує, що спірний акт є протиправним, оскільки його прийнято з перевищенням наданих законом повноважень.

Аналізуючи зазначені вище доводи, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на таке.

Приписами частин четвертої-шостої статті 7 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» від 21.12.1993 № 3759-XII передбачено, що єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада).

Правові засади формування та діяльності, статус, компетенція, повноваження, функції Національної ради та порядок їх здійснення визначаються Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".

Державне регулювання національного телерадіоінформаційного простору здійснюється відповідно до Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору, який розробляє і затверджує Національна рада згідно з визначеними законами України принципами, завданнями та пріоритетами.

Згідно з частиною першою статті 70 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» від 21 грудня 1993 року № 3759-XII (далі - Закон № 3759-XII) Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог: законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення; Закону України "Про рекламу" щодо спонсорства і порядку розповсюдження реклами на телебаченні і радіомовленні; законодавства про захист суспільної моралі; законодавства про кінематографію щодо квоти демонстрування національних фільмів та щодо розповсюдження чи демонстрування телерадіоорганізаціями творів, розповсюдження і демонстрування яких заборонено законодавством про кінематографію; законодавства про вибори.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» від 23.09.1997 № 538/97-ВР (далі - Закон №538/97-ВР), Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.

Національна рада є юридичною особою, має печатку із своїм найменуванням та зображенням Державного Герба України.

Частиною сьомою статті 11 Закону №538/97-ВР передбачено, що представник Національної ради зобов`язаний здійснювати, зокрема: нагляд за дотриманням ліцензіатами умов ліцензії; нагляд за виконанням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензії; моніторинг телерадіопрограм; нагляд за дотриманням ліцензіатами визначеного законодавством порядку мовлення під час проведення виборчих кампаній та референдумів, інформування Центральної виборчої комісії, відповідних територіальних виборчих комісій, Національної ради про виявлені порушення; надсилати до Національної ради подання про факти порушень законодавства у галузі телерадіомовлення.

Наглядові повноваження Національної ради визначено статтею 13 Закону №538/97-ВР.

Так, Національна рада здійснює. зокрема,:

- нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення;

- нагляд за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства України щодо реклами та спонсорства у сфері телерадіомовлення;

- нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій;

- застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону;

- офіційний моніторинг телерадіопрограм;

- контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України;

Згідно положень частин 1-2 статті 17 Закону №538/97-ВР Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі, нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.

Регуляторні, у тому числі нормативно-правові, акти мають проходити всі стадії прийняття та порядок оприлюднення актів, визначені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Рішення Національної ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Національна рада має право приймати регуляторні акти виключно у випадках, передбачених законом.

З огляду на вказані вище норми, колегія суддів зазначає, що до повноважень Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення відноситься здійснення нагляду за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, які реалізуються, в тому числі, шляхом прийняття відповідних регуляторних актів нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії.

18. Приписами статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон №1160-IV) передбачено, що регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.

Таким чином, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення є регуляторним органом, що наділений повноваженнями приймати відповідні регуляторні акти з питань, що віднесені до її компетенції, що спростовує доводи касатора про відсутність у відповідача повноважень на прийняття спірної Інструкції.

Відповідно до вимог статті 14 вказаного Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті Національним банком України, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, іншими державними органами, центральними органами виконавчої влади, державними спеціалізованими установами та організаціями, некомерційними самоврядними організаціями, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, а також їх посадовими особами, офіційно оприлюднюються в "Офіційному віснику" та у газеті "Урядовий кур`єр" не пізніш як у десятиденний строк після їх державної реєстрації або прийняття та підписання, у випадку, якщо ці регуляторні акти не підлягають державній реєстрації.

Інструкція - правовий акт, який створюється органами державного управління для встановлення правил, що регулюють організаційні, науково-технічні, технологічні, фінансові та інші спеціальні сторони діяльності та відносин установ, закладів, підприємств, службових осіб.

Згідно з пунктом 1 Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб`єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та цього Положення.

Пунктом 2 цього Положення визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення.

Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, з метою врегулювання процедури проведення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, Національною радою в межах наданих їй повноважень та з урахуванням вимог чинного на той час законодавства, розроблено Інструкцію про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу, яку затверджено рішенням Національної ради від 08 лютого 2012 року № 115.

Оскільки вказана вище Інструкція за своїм змістом є нормативно-правовим актом, який містить положення, що встановлюють порядок та процедуру здійснення перевірок юридичних осіб - телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, такий акт підлягав обов`язковій державній реєстрації.

Судами встановлено, що вказану Інструкцію зареєстровано у Міністерстві юстиції України 24.02.2012 № 313/20626.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації та реалізації принципів державної політики у сфері телебачення і радіомовлення» від 03.09.2015 № 674-VIII внесено зміни, в тому числі, і до частини другої статті 17 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», яку доповнено абзацом другим такого змісту: "Національна рада має право приймати регуляторні акти виключно у випадках, передбачених законом".

Відтак, до прийняття Верховною Радою України вказаного Закону № 674-VIII Інструкція про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу діяла в редакції, затвердженій рішенням Національної ради від 08.02.2012 № 115.

Судами встановлено, що підставою для прийняття нової редакції зазначеної вище Інструкції від 09.11.2017 №2127 стало прийняття змін до законодавства у сфері телебачення і радіомовлення, зокрема, щодо частки національного аудіовізуального продукту, часток пісень (словесно-музичних творів) державною мовою та офіційними мовами Європейського Союзу в обсязі пісень, поширених протягом доби, а також протягом часових проміжків, обсягу ведення передач державною мовою, що потребувало оперативного реагування Національною радою на виявлені порушення під час здійснення моніторингу телерадіопрограм.

З метою спрощення процедури здійснення перевірок, під час яких немає потреби в отриманні від ліцензіатів документів, пропонувалося проводити позапланові безвиїзні перевірки.

Зміни до Інструкції передбачають врегулювання здійснення Національною радою моніторингу телерадіопрограм, визначення видів моніторингу, відомості, що містяться у акті моніторингу програм і передач телерадіоорганізацій, акті моніторингу провайдера програмної послуги; порядок здійснення перевірок; права та обов`язки уповноважених осіб Національної ради, які проводять перевірки; права та обов`язки ліцензіатів під час проведення перевірок; порядок оформлення акта перевірки.

01 грудня 2016 року на засіданні Національною радою прийнято рішення № 2539 «Про затвердження Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Національної ради на 2017 рік», відповідно до якого передбачено прийняття змін до регуляторних актів, зокрема і Інструкції.

29 червня 2017 року Національною радою прийнято рішення № 1024 «Про винесення на громадське обговорення проекту змін до Інструкції про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу» відповідно до якого винесено на громадське обговорення проект Інструкції про порядок здійснення моніторингу телерадіопрограм, проведення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги з додатками.

З метою отримання зауважень і пропозицій до проекту регуляторного акта, проект регуляторного акту та відповідний аналіз регуляторного впливу було опубліковано на офіційному веб-сайті Національної ради у відповідних підрозділах «Регуляторна діяльність» та встановлено місячний строк для громадського обговорення з дня оприлюднення проекту.

Рішенням Національної ради від 17.08.2017 № 1422 строк громадського обговорення проекту змін до Інструкції про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу було продовжено до 15.09.2017 з дня оприлюднення.

Судами встановлено, що під час процедури громадського обговорення проекту Інструкції, від позивача не надходило будь-яких зауважень чи пропозицій.

Після проходження процедури громадського обговорення та з урахуванням пропозицій громадськості Національною радою подано на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України рішення Національної ради від 09 листопада 2017 року № 2127 «Про внесення змін до Інструкції про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу».

Пунктом 4 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади визначено, що державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної та гендерно-правової експертиз з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а також прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Листом Міністерства юстиції України від 06.12.2017 № 22055-0-26-17 вказаний нормативно-правовий акт повернуто після державної реєстрації.

Таким чином, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, проект Інструкції пройшов правову експертизу, що підтверджується його реєстрацією в Міністерстві юстиції України 05.12.2017 за № 1468/31336.

Колегія суддів погоджується з висновками судів, що Інструкція про проведення перевірок ліцензіатів є регуляторним нормативно-правовим актом, прийнятим у відповідності до вимог частини другої та третьої статті 17 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення». Вказана Інструкція пройшла всі стадії прийняття та порядок оприлюднення актів, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; прийнята у випадку, передбаченому законом та пройшла реєстрацію в Міністерстві юстиції України.

Вказане спростовує доводи касатора про те, що оскаржувана Інструкція від 08.02.2012 №115, в редакції рішення Національної ради від 09.11.2017 № 2127, не відповідає нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, зокрема, частині другій статті 17 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення».

Решта доводів касатора не спростовує висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а тому у її задоволенні слід відмовити.

19. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

20. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

21. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

22. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду