ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 464/8361/16-а

1. У листопаді 2016 року Приватне акціонерне товариство «Ірокс» (далі - ПрАТ «Ірокс») звернулося до Сихівського районного суду м. Львова з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, в якому просило:

- визнати протиправними та скасувати постанови від 02 листопада 2016 року № 07-вих-2952/67, від 03 листопада 2016 року № 07-вих-2971/69, від 07 листопада 2016 року № 07-вих-3040/72.

Ухвалою Сихівського районного суду м. Львова від 23 грудня 2016 року позови об`єднані в одне провадження.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що не вчиняв порушень по незабезпеченню здійснення авторського і технічного нагляду.

Крім того, як зазначив позивач, оскаржувані постанови вважає незаконними та необґрунтованими, такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, оскільки у приписі відповідачем зазначено одні підстави вчинення порушення у сфері містобудівної діяльності, а в цих постановах зовсім інші.

3. Ухвалою Сихівського районного суду м. Львова від 30 березня 2017 року провадження у справі зупинено до набрання законної сили рішенням Сихівського районного суду м. Львова у справі № 464/8031/16-а, за позовом Приватного підприємства виробнича фірма «Ірокс» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправним припису.

4. Ухвалою Сихівського районного суду м. Львова від 02 серпня 2021 року поновлено провадження у справі та призначено справу до розгляду.

5. Сихівський районний суд м. Львова рішенням від 09 грудня 2021 року позов задовольнив повністю.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки судовим рішенням, яке набрало законної сили, визнано протиправним та скасовано припис від 05 жовтня 2016 року, за невиконання якого позивача було притягнуто до відповідальності оскаржуваними постановами, та таким рішенням встановлено відсутність повноважень відповідача на здійснення архітектурно-будівельного контролю за об`єктом будівництва «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитлового приміщення та підземною автостоянкою на вул.Тернопільській,42 у м. Львові», то наявні підстави для висновку, що оскаржувані постанови прийняті поза межами компетенції відповідача, а тому постанови слід скасувати, а провадження у справі про адміністративне правопорушення закрити.

7. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 квітня 2022 року рішення Сихівського районного суду м. Львова від 09 грудня 2021 року скасував та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив повністю.

8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю діяла в межах та у спосіб, передбачений законодавством. А недосконалість містобудівного законодавства, великий масив правових прогалин, правова невизначеність щодо багатьох питань не може бути покладена у вину органу державного архітектурно-будівельного контролю, який у відповідності до ч. 2 ст.19 Конституції України, зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. 17 червня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПрАТ «Ірокс» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення і залишити в силі рішення Сихівського районного суду м. Львова від 09 грудня 2021 року.

10. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Так, суд апеляційної інстанції безпідставно не взяв до уваги обставини встановлені рішенням Сихівського районного суду м. Львова від 05 квітня 2021 року у справі № 464/8031/16-а, яке набрало законної сили.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 червня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Мороз Л. Л., Тацій Л. В.

12. Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2022 року касаційну скаргу ПрАТ «Ірокс» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали, а саме шляхом уточнення підстави звернення до суду касаційної інстанції з відповідним обґрунтуванням, з урахуванням мотивів, наведених у цій ухвалі.

13. 15 липня 2022 року на адресу Верховного Суду від позивача надійшла заява про усунення недоліків касаційної скарги, до якої додано касаційну скаргу в новій редакції.

14. Ухвалою Верховного Суду від 29 серпня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою ПрАТ «Ірокс» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року.

15. Ухвалою Верховного Суду від 20 лютого 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 21 лютого 2023 року.

16. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 24 жовтня 2016 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові було проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва ПрАТ «Ірокc» на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові.

17. За результатами вказаної перевірки був складений акт від 24 жовтня 2016 року, в якому встановлено, що позивачем не виконано вимоги припису від 05 жовтня 2016 року з вимогою дотримання вимог містобудівного законодавства, забезпечення здійснення авторського нагляду, забезпечення здійснення авторського нагляду та зупинення виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва.

18. 24 жовтня 2016 року відповідачем було складено два протоколи про порушення у сфері містобудівної діяльності.

19. За результатами розгляду справ про порушення у сфері містобудівної діяльності контролюючим органом були винесені постанови про накладення штрафу від 02 листопада 2016 року № 07-вих-2952/67 у розмірі 26 100 грн, від 03 листопада 2016 року № 07-вих-2971/69 у розмірі 14 500 грн, від 07 листопада 2016 року № 07-вих-3040/72 у розмірі 14 500 грн.

Суть правопорушення полягає в тому, що при проведенні позапланової перевірки об`єкта містобудування будівництва «Реконструкції нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитлового приміщення та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові» встановлено, що не виконані вимоги припису від 05 жовтня 2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельних норм, містобудівних умов та земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання та дозволу на виконання будівельних робіт.

20. Вважаючи вказані постанови протиправними, ПрАТ «Ірокс» звернулось до суду із цим позовом.

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

21. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Повноваження Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

23. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

24. Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: 1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях; 2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях; 3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації; 4) проведення ліцензування і професійної атестації; 5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів; 6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації; 7) надання (отримання, реєстрації), повернення (відмови у видачі) чи анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних рад - щодо об`єктів I, II, III категорій складності, розташованих в межах відповідних населених пунктів; виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад - щодо об`єктів I, II, III, IV категорій складності, розташованих в межах відповідних міст; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів I, II, III, IV категорій складності, розташованих в межах міст Києва та Севастополя; центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів I, II, III, IV, V категорій складності, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо усіх об`єктів V категорії складності в межах населених пунктів, а також щодо об`єктів IV категорії складності, розташованих в межах сіл та селищ; 8) здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у пункті 7 частини першої цієї статті.

25. У разі якщо сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, повноваження таких органів виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через відповідних головних інспекторів будівельного нагляду.

26. Відповідно до абзацу другого пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією.

27. Пунктами 3 та 5 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

28. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що на момент виникнення спірних правовідносин суб`єктами здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності були відповідні виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, структурні підрозділи Київської та Севастопольської міської адміністрацій та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Останній здійснював повноваження у сфері контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності у разі неутворення при органах місцевого самоврядування відповідних виконавчих органів.

При цьому законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, було встановлено обмеження щодо здійснення виконавчими органами сільських, селищних міських рад державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності залежно від категорії складності об`єкта будівництва. Зокрема, такий контроль щодо усіх об`єктів V категорії складності в межах населених пунктів, міг здійснюватися центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

29. Як встановлено судом першої інстанції, рішенням Сихівського районного суду м. Львові від 05 квітня 2021 року у справі № 464/8031/16-а, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року позов ПрАТ «Ірокс» до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, третя особа: Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання протиправними та скасування постанов та припису - задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 17 жовтня 2016 року № 07-вих2447/46 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності. Визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 18 жовтня 2016 року № 07-вих2501/50 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності. Визнано протиправною та скасовано припис Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 05 жовтня 2016 року, щодо: «Негайного зупинення виконання будівельних робіт, на об`єкті: Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул.Тернопільській, 42 у м. Львові».

Вказані судові рішення у справі № 464/8031/16-а були залишені без змін постановою Верховного Суду від 24 листопада 2021 року.

30. Так, вказаними судовими рішеннями встановлено, що об`єкт містобудування будівництва «Реконструкції нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитлового приміщення та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові» відноситься до V категорії складності. Відтак, державний архітектурно-будівельний контроль щодо будівництва об`єкта «Реконструкції нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитлового приміщення та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м.Львові» повинен здійснюватись центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва і Севастополя. У спірних правовідносинах державний архітектурно-будівельний контроль був здійснений виконавчим органом з питань державного архітектурно -будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Відповідач, як виконавчий орган з питань державного архітектурно-будівельного контролю Львівської міської ради, при здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у формі проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПрАТ «Ірокс» щодо будівництва об`єкта «Реконструкції нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитлового приміщення та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові» діяв поза межами своїх повноважень.

31. Отже, суд першої інстанції в силу преюдиційного характеру судового рішення у справі № 464/8031/16-а взяв до уваги факти, встановлені у вказаній справі.

32. Преюдицією є обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

33. Частиною 4 статті 78 КАС України визначено, що обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

34. Преюдиційні факти - це факти, встановлені рішенням суду, що набрало законної сили. Преюдиційність ґрунтується на правовій властивості законної сили судового рішення і визначається його суб`єктивними і об`єктивними межами, за якими сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову оспорювати в іншому процесі встановлені судовим рішенням у такій справі правовідносини.

35. Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови: обставина встановлена судовим рішенням; судове рішення набрало законної сили; у справі беруть участь ті ж особи, які брали участь у попередній справі. Отже, якщо у справі беруть участь нові особи, то преюдиційний характер рішення втрачається.

36. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 04 червня 2020 року у справі №522/7758/14-ц та від 02 лютого 2023 року у справі № 815/3851/15.

37. З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано врахував преюдиційні факти під час ухвалення судового рішення.

38. А тому, враховуючи те, що судовим рішенням у справі № 464/8031/16-а визнано протиправним та скасовано припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 05 жовтня 2016 року за невиконання якого ПрАТ «Ірокс» притягнуто до відповідальності оскаржуваними постановами, а також встановлення цим рішенням відсутності повноважень відповідача на здійснення архітектурно-будівельного контролю за об`єктом будівництва «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитлового приміщення та підземною автостоянкою на вул.Тернопільській, 42 у м.Львові», колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що оскаржувані постанови у цій справі прийняті поза межами компетенції відповідача, а тому підлягають скасуванню, а провадження у справі про адміністративне правопорушення закриттю.

39. Суд апеляційної інстанції на вказані обставини уваги не звернув, та дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

40. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

41. Виходячи з викладеного та ураховуючи встановлені у справі обставини, колегія суддів доходить висновку про те, що у зв`язку із неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року підлягає скасуванню, а рішенням Сихівського районного суду м. Львова від 09 грудня 2021 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,