ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 120/3956/19-а

У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - відповідач), в якому просила:

визнати протиправним і скасувати рішення 40 сесії 7 скликання від 24.05.2019 № 160 Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яким відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села);

зобов`язати відповідача повторно розглянути її клопотання та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села).

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 05.02.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14.03.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 разом із іншими громадянами звернулася із колективним клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га на кожного, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.

До вказаного клопотання позивачкою додано графічний матеріал із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

За результатами розгляду порушеного у зверненні питання, відповідачем 24.05.2019 прийнято рішення №160, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради, з підстав, що бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с.Агрономічне та згідно Генерального плану передбачена під пасовище.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивачка стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації її конституційного права на отримання у власність земельної ділянки. Зазначає, що відмовляючи їй у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, відповідач не зазначив жодної з підстав, визначених статтею 118 ЗК України.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що згідно із Генеральним планом с.Агрономічне Вінницького району Вінницької області, розташування бажаної земельної ділянки знаходиться на пасовищі. Крім того, земельна ділянка використовується мешканцями с. Агрономічне як пасовище, а тому передача земель у приватну власність призведе до хвилі негативу серед місцевого населення. Відповідач також зазначив, що надані позивачкою документи містять істотні розбіжності. Також відповідач послався на ухвалу суду у іншій адміністративній справі (№128/2833/17), якою раді заборонено приймати рішення та вчиняти будь-які можливі юридичні дії щодо розпорядження та відчуження масивом земель площею 474,6753 га, до якого належить, в т.ч., належить спірна земельна ділянка.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що подані на розгляд сільської ради документи містять істотні розбіжності та не дають можливості чітко ідентифікувати земельну ділянку для перевірки її місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зокрема, за висновками судів обох інстанцій, у тексті клопотання заявниця просила надати дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки «державної власності» орієнтовною площею 0,12 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва «за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області».

Натомість, виходячи із викопіювання Генерального плану с. Агрономічне бажана земельна ділянка стосується земельних ділянок, які знаходяться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села).

На переконання судів попередніх інстанцій, вказівка у клопотанні на правовий режим земельної ділянки має важливе значення, оскільки впливає на розмежування компетенції між суб`єктами владних повноважень щодо розпорядження землею. Так, прохання заявника у клопотанні про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок державної власності і за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області виключає правові підстави задоволення його відповідною сільською радою.

Окрім розбіжностей із назвою графічного матеріалу та тексту клопотання, за своїм змістом наданий графічний матеріал, який є фрагментом публічної кадастрової карти, теж, за висновками судів обох інстанцій, виключає можливість встановити місце розташування бажаної для позивачки земельної ділянки встановленим вимогам.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Насамперед скаржниця стверджує, що суди обох інстанцій не взяли до уваги, що при прийнятті відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не було додержано законодавчо визначеної процедури, оскільки відповідач не підготував висновків і рекомендацій за результатами обговорення клопотання заявниці з приводу надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою, а виготовив лише протокол, що не є тотожним із підготовкою висновків і рекомендацій.

Також скаржниця вважає, що суди обох інстанцій порушили приписи ст.ст. 2, 9 КАС України, оскільки було надано оцінку обставинам, які не слугували підставою для оскаржуваної відмови. Крім того, у відповідача, на відміну від судів першої та апеляційної інстанцій, не виникли труднощі із ідентифікації місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки. Підставою для відмови слугував висновок відповідача про використання земельної ділянки, яку позивачка має намір отримати у власність, під пасовища.

Крім зазначено вище, скаржниця також посилається на те, що оскаржувані судові рішення не відповідають правовій позиції Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 17.10.2019 у справі №811/1845/18 та від 09.01.2020 у справі №812/1264/17, в яких зазначено, що графічні матеріали (викопіювання) на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості. Стаття 118 Земельного кодексу України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Також з посиланням на судову практику Верховного Суду та ЄСПЛ, скаржниця вважає, що повноваження відповідача у цій справі не є дискреційними, тому належним способом захисту порушеного права буде саме зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам в контексті доводів та вимог касаційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині другій статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій насамперед мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Приписами статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 ЗК України.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постає перед судами попередніх інстанцій при вирішенні таких спорів є перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка разом із іншими громадянами звернулася із колективним клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га на кожного, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.

Долучений позивачкою до клопотання графічний матеріал є фрагментом публічної кадастрової карти.

Суди попередніх інстанцій зазначали, що надані позивачем документи містять істотні розбіжності та не дають можливості чітко ідентифікувати земельну ділянку для перевірки її місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Графічний матеріал, який є фрагментом публічної кадастрової карти, за висновками судів попередніх інстанцій, теж виключає можливість встановити місце розташування бажаної для позивачки земельної ділянки встановленим вимогам.

Водночас колегія суддів звертає увагу, що відповідач не вказував у оскарженому рішенні про те, що неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку. Підставою прийнятого рішення сільська рада вказала, що «бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно генерального плану передбачена під пасовище».

Враховуючи зазначене, насамперед суди попередніх висновків мали надати оцінку підставам відмови у наданні позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою.

Частиною третьою статті 2 КАС України визначено, що одним із основних принципів адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

За вимогами частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а в разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Проте, ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не досліджували та не перевіряли правомірності та обґрунтованості конкретної підстави, з якої відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування.

Крім того, в оскаржуваному рішенні сільської ради від 24.05.2019 №160 також є посилання на висновок постійної комісії з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища, який судами попередніх інстанцій взагалі не оцінувався і відсутній у матеріалах справи.

Також суд першої інстанції у своєму рішенні описав посилання Агрономічної селищної ради на те, що ухвалою суду у іншій адміністративній справі (№128/2833/17) раді заборонено приймати рішення та вчиняти будь-які можливі юридичні дії щодо розпорядження та відчуження масивом земель площею 474,6753 га, до якого належить і бажана для позивача земельна ділянка.

Проте зазначеному аргументу суди взагалі не надали оцінки, не дослідили чи були на момент розгляду клопотання позивача у сільської ради повноваження щодо розпорядження земельними ділянками, не пересвідчилися чи дійсно бажана для позивача земельна ділянка розташована у масиві земель площею 474,6753 га, щодо якого існували обмеження, визначені судовим рішенням у справі № 128/2833/17.

Водночас без з`ясування цих обставин неможливо встановити законність прийняття оскаржуваного рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Насамперед, законність рішення залежить від безумовної, точної відповідності його законам та іншим нормативно-правовим актам, що визначається перш за все правильною юридичною кваліфікацією взаємовідносин сторін та інших учасників справи.

Обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли суд повністю з`ясував обставини, що мають значення для справи.

Водночас судові рішення у цій справі не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами не встановлені фактичні обставини справи в обсязі, достатньому для ухвалення законного рішення.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у правовідносинах, що виникли у зв`язку із відмовою Агрономічною сільською радою Вінницького району Вінницької області в наданні зацікавленим особам дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність викладена у постановах Верховного Суду від 13.01.2022 у справі № 120/3257/19-а та від 31.08.2022 у справі №120/3254/19-а, і Суд не вбачає підстав для відступу від такої.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Враховуючи зазначене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 345, 353, 355, 356 КАС України, Суд