ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 335/15480/17(2-а/335/100/2018)

1. ОСОБА_1 звернулася з позовом до суду, в якому просила:

1.1. визнати незаконними та скасувати рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради від 19.07.2017 № 389 «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії» (далі - Рішення від 19.07.2017 № 389) та рішення від 01.09.2017 № 520 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків міста Запоріжжя» (далі - Рішення від 01.09.2017 № 520).

2. Рішенням Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 03.10.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. 19.07.2017 виконавчим комітетом Запорізької міської ради, в межах наданих повноважень та на виконання вимог Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», прийнято рішення № 389 «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії», яким вирішено:

1. Затвердити надану конкурсною комісією конкурсну документацію для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя з додатками, що є її невід`ємною частиною.

2. Внести зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 26.05.2017 № 265 «Про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя», а саме затвердити склад конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя, у новій редакції.

3. Комунальному підприємству «Наше місто» Запорізької міської ради забезпечити доступ учасникам конкурсу до будинків, що є об`єктами конкурсу у дати та час визначений конкурсною документацією для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя.

4. Контроль за виконанням даного рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Бородая О.М.

3.2. 01.09.2017 виконавчий комітет Запорізької міської ради за результатами проведеного конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку у м. Запоріжжі прийняв рішення № 520 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків міста Запоріжжя», яким вирішено:

1. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком №1 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 1 товариство з обмеженою відповідальністю «Керуюча компанія «Мрія», ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 40413159.

2. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком № 2 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 2 товариство з обмеженою відповідальністю «Керуюча компанія «Місто для людей Запоріжжя», ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 41279924.

3. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком № 3 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 3 комунальне підприємство «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради, ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 22144952.

4. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком № 4 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 4 товариство з обмеженою відповідальністю «Керуюча компанія «Місто для людей Запоріжжя», ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 41279924.

5. Департаменту правового забезпечення Запорізької міської ради спільно з департаментом з управління житлово-комунальним господарством Запорізької міської ради підготувати проект договору з надання послуг з управління багатоквартирними будинками міста Запоріжжя, що має бути укладений від імені власників багатоквартирних будинків з переможцями конкурсу уповноваженою особою виконавчого комітету Запорізької міської ради, строком на один рік, з обов`язком управителя розпочати надання послуг з управління багатоквартирними будинками з 01 листопада 2017 року.

6. Уповноважити заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Бородая О.М. укласти договір з надання послуг з управління багатоквартирними будинками міста Запоріжжя від імені власників багатоквартирних будинків з переможцями конкурсу.

7. Департаменту з управління житлово-комунальним господарством Запорізької міської ради забезпечити доведення до відома співвласників багатоквартирних будинків інформації про управителя, з яким укладено договір, шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Запорізької міської влади та в кожному конкретному будинку (на прибудинковій території), зокрема на інформаційних стендах у під`їздах будинків та біля них, відповідного оголошення, що має містити інформацію про повне найменування управителя, його контактні телефони, номер та дату укладення договору, ціну послуги.

8. Комунальному підприємству «Наше місто» Запорізької міської ради до 31 жовтня 2017 року здійснити всі необхідні дії щодо передачі багатоквартирних будинків в управління управителям, призначеним цим рішенням, в порядку передбаченому правилами управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд, затвердженими наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 2 лютого 2009 року № 13.

9. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Бородая О.М.

3.3. Відповідно до листа вих. № 8708/0/20-17 від 05.10.2017 Державна регуляторна служба України розглянувши рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради від 19.07.2017 № 389 «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків м. Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії» на предмет віднесення цього рішення до категорії регуляторних актів, повідомила, що з врахуванням статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вищезазначене рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради містить норми регуляторного характеру, а його прийняття потребувало реалізації передбачених цим Законом процедур.

4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що виконавчий комітет Запорізької міської ради, приймаючи рішення № 389 від 19.07.2017 «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків м. Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії» та № 520 від 01.09.2017 «Про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків м. Запоріжжя», діяв на підставі та у межах повноважень, наданих законами України. Вказані рішення відповідача, як суб`єкта владних повноважень, є законними та прийнятими у відповідності до вимог частини 2 статті 19 Конституції України, частини 2 статті 2 КАС України.

5. Позивачем - ОСОБА_1 , подано касаційну скаргу на рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 03.10.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. На переконання позивача Рішення від 19.07.2017 № 389 є регуляторним актом, у зв`язку з чим під час його прийняття відповідачем повинні були бути дотримані вимоги щодо оприлюднення та обговорення такого акту, які визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім того, позивач обґрунтовує незаконність Рішення від 19.07.2017 № 389 та Рішення від 01.09.2017 № 520 порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

6. У відзиві на касаційну скаргу Запорізьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України надало пояснення, в яких вказало, що адміністративною колегією Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України прийнято рішення № 10-рш, яким встановлено ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції у діях відповідача та зобов`язано його припинити такі порушення.

7. Державна регуляторна служба України у своїх поясненнях визнала касаційну скаргу обґрунтованою та просила її задовольнити. Зазначає, що Рішення від 19.07.2017 № 389 містить норми регуляторного характеру, а його прийняття потребувало реалізації процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», про що було зазначено у листі від 05.10.2017 №8708/0/20-17, який міститься у матеріалах справи. Також вказує на практику Верховного Суду, згідно якої порушення порядку оприлюднення проекту регуляторного акта є підставою для його скасування.

8. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що Рішення від 19.07.2017 № 389 не є регуляторним актом. Твердження позивача про наявність порушень законодавства про захист економічної конкуренції вважає необґрунтованим та безпідставним. На думку відповідача, прийняття оскаржених рішень не призвело до порушень законних прав, свобод та інтересів позивача. Крім того посилається на постанову Верховного Суду від 16.06.2018 у справі №335/12370/17, якою підтверджено законність оскаржених рішень, а відтак такі обставини звільняються від доказування.

9. ТОВ «Керуюча компанія «Місто для людей Запоріжжя» у відзиві на касаційну скаргу просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін. Оскаржувані судові рішення вважає законним та обґрунтованими, а касаційну скаргу безпідставною, оскільки у ній не було зазначено які саме порушення допущені судами попередніх інстанцій.

10. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Керуюча компанія «Мрія» заперечило проти касаційної скарги, просило рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Вважає, що позивачем не доведено порушення своїх прав спірними рішеннями відповідача.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

11. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

12. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів визначаються, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

14. Абзацом 11 частини 1 статі 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

15. Частиною 1 статті 11 цього ж Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

16. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

17. Підпунктами 1, 2 пункту «б» частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку віднесено: здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв`язку та здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства тощо.

Основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки визначає Закон України «Про житлово-комунальні послуги».

18. Статтею 7 цього Закону визначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить:

1) затвердження та реалізація місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і регіональних програм;

2) встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону;

3) затвердження норм споживання та якості житлово-комунальних послуг, контроль за їх дотриманням та ін.

19. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що виконавчі органи мають повноваження щодо прийняття рішень у сфері житлово-комунального господарства, зокрема, й здійснювати регулювання умов та якості надання житлово-комунальних послуг населенню на відповідній території.

20. Відповідно до абзацу 1 пункту 5 статті 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» у разі, якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок.

21. Згідно з частиною 6 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

22. З огляду на викладене, виконавчий комітет Запорізької міської ради, приймаючи оскаржені Рішення від 19.07.2017 № 389 та від 01.09.2017 № 520, діяв у межах повноважень наданих законами України.

23. Водночас, згідно із частиною 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

24. Згідно із статтею 9 Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

25. Відповідно до вимог статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

26. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що проект рішення № 389 від 19.07.2017 був оприлюднений в установленому чинним законодавством порядку, коментарі чи зауваження на проект даного рішення не надійшли.

27. До того ж висновок про дотримання процедури прийняття спірного рішення № 389 від 19.07.2017 підтверджується постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.03.2018 (справа № 335/12370/17 (2-а/335/563/2017), залишеною без змін постановою Верховного Суду від 19.06.2018, предмет розгляду якої є тотожним до предмету розгляду справи №335/15480/17(2-а/335/100/2018).

28. Тому, з огляду на приписи частини 4 статті 78 КАС України правомірним є врахування висновків по справі № 335/12370/17 (2-а/335/563/2017) у цій частині судом апеляційної інстанції під час прийняття постанови, оскільки законність оскаржених рішень доведена у судовому порядку.

29. Також, ОСОБА_1 зазначає про порушення відповідачем законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема Закону України «Про захист економічної конкуренції», при прийнятті Рішення від 19.07.2017 № 389 та Рішення від 01.09.2017 № 520.

30. Позивач вказує на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій суперечать висновкам, що містяться у рішенні № 10-рш від 23.05.2018, прийнятому адміністративною колегією Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, яким:

- визнано, дії виконавчого комітету Запорізької міської ради, які полягають у затвердженні рішенням від 19.07.2017 № 389 Конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя, положення якої (пункти 7, 9 Конкурсної документації) встановлюють завищені вимоги до господарської діяльності підприємців (зокрема: наявність статутного/складеного капіталу учасника конкурсу у розмірі не менш ніж два мільйони гривень; відсутність кредиторської заборгованості перед постачальниками строком більше 45 календарних днів), не забезпечують об`єктивного оцінювання конкурсних пропозицій Учасників Конкурсу (зокрема, відсутність алгоритму (методики) оцінювання пропозицій учасників конкурсу по критеріях: «забезпеченість матеріально-технічною базою», «наявність персоналу», «фінансова спроможність», «досвід роботи», оцінювання з урахуванням відомостей щодо суб`єктів господарювання, пов`язаних відносинами контролю господарської діяльності з Учасником;), порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 3 статті 50, частиною першою статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, що призвели до спотворення конкуренції на ринку управління групою будинків міста Запоріжжя, в яких не створено об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, співвласники яких не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком;

- зобов`язано виконавчий комітет Запорізької міської ради припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зазначене у пункті 1 рішення, шляхом вжиття заходів щодо: затвердження нової Конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя (положення якої мають відповідати вимогам законодавства про захист економічної конкуренції), розроблення алгоритму (методики) оцінювання пропозицій учасників конкурсу по критеріях «забезпеченість матеріально-технічною базою», «наявність персоналу», «фінансова спроможність», «досвід роботи») та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя згідно з цією конкурсною документацією.

31. Однак, з урахуванням наданого частиною 5 статті 4 Закону України «Про доступ до судових рішень» права на доступ до усіх інформаційних ресурсів Єдиного державного реєстру судових рішень вбачається, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановою від 18.06.2019 у справі №908/1370/18 визнав недійсним рішення адміністративної колегії Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 23.05.2018 №10-рш у справі №02/38-17 "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції".

32. Оскільки предметом розгляду у справі №908/1370/18 було рішення, яким виявлені порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, і оцінка такому рішенню була надана у порядку господарського судочинства, за результатами якої його було визнано недійсним, то і доводи позивача в цій частині є необґрунтованими.

33. За таких обставин справи, позивачем не наведено доводів, якими б могли бути спростовані висновки судів першої та апеляційної інстанцій.

34. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень судами і погоджується з їх висновками у цій справі.

35. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,