ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 200/9607/20-а

У 2020 році позивач ОСОБА_1 звернулася до суду з даним позовом, у якому просила зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Степанівської сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населеного пункту.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 26 серпня 2020 року № 4152-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким відмовлено громадянці ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, розташованої на території Степанівської сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населених пунктів орієнтовний розмір земельної ділянки 2,0000 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Степанівської сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населеного пункту.

Вирішено питання про стягнення судового збору.

15 листопада 2021 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшла заява Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про заміну сторони виконавчого провадження у справі №200/9607/20-а. Заява обґрунтована тим, що з набранням чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28 квітня 2021 року № 1423-IX (далі - Закон № 1423-IX), який набрав чинності 27 травня 2021 року, Держгеокадастр та його територіальні органи втрачають значну частину своїх повноважень, зокрема розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року заяву задоволено.

Замінено сторону виконавчого провадження у справі № 200/9607/20-а (№ ВП 67418362 від 08 листопада 2021 року) з Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на Новодонецьку територіальну громаду Донецької області.

Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що з моменту набрання чинності Законом № 1423-IX Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області не здійснює розпорядження земельними ділянками державної власності, що передаються у комунальну власність, у тому числі щодо вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.

Встановивши, що з початку виконання Новодонецькою територіальною громадою Донецької області функцій розпорядника спірною земельною ділянкою відбулось фактичне (компетенційне) адміністративне правонаступництво прав та обов`язків Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, суд з метою ефективного захисту прав позивача дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення заяви та заміну сторони виконавчого провадження.

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року ухвалу суду першої інстанції скасовано. У задоволенні заяви Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про заміну сторони виконавчого провадження у справі № 200/9607/20-а відмовлено.

Вирішуючи питання про заміну сторони виконавчого провадження у справі №200/9607/20-а, апеляційний суд виходив з того, що Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області при зверненні до суду з заявою про заміну сторони у виконавчому провадженні не повідомило державного виконавця про припинення здійснення своїх повноважень, зокрема, щодо розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення, та не надало суду доказів, що у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відбулася державна реєстрація права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад за Новодонецькою територіальною громадою Донецької області, у зв`язку з чим дійшов висновку про відмов у задоволенні заяви про заміну сторони у виконавчого провадження у справі.

Не погодившись з постановою апеляційного суду, Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області оскаржило її у касаційному порядку. Просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

Зазначає, що земельна ділянка, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Степанівської сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населеного пункту, відносно якої позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, дотепер не сформована (відсутній кадастровий номер), тому на підставі Закону № 1423-IX з 27 травня 2021 року відноситься до земель комунальної власності Новодонецької територіальної громади.

Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2023 року відкрито провадження у справі.

У відзиві на касаційну скаргу Новодонецька селищна рада вказує на законність та обґрунтованість постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року. Також зазначає про відсутність обставин, які зумовлюють правонаступництво, оскільки Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області, як юридичну особу, не припинено та не реорганізовано, а отже, таке є належною стороною у справі.

Суд заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 14 КАС України судове рішення, яким закінчується розгляд справи в адміністративному суді, ухвалюється іменем України. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, фізичними та юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Аналогічні положення містяться у статті 370 КАС України, відповідно до якої судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником.

Згідно з частиною першою статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд може замінити сторону виконавчого провадження її правонаступником.

Відповідно статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року №1404-VIII (далі - Закон №1404-VIII) під виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

За приписами частини п`ятої статті 15 Закону № 1404-VIII у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду заміна сторони у відносинах, щодо яких виник спір (процесуальне правонаступництво) можлива на будь-якій стадії адміністративного процесу, як на стадії розгляду справи, так і на стадії виконання судового рішення, яке набрало законної сили, зокрема, і до видання виконавчого листа, і відбувається виключно за відповідним рішенням суду, а не державного виконавця (що стосується заміни сторони виконавчого провадження), незалежно від того виданий судом виконавчий лист на момент звернення із заявою про правонаступництво та чи пред`явлений він (виконавчий лист) до примусового виконання.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі №2а/0612/649/11, від 03 травня 2018 року у справі №2-а-1864/10, від 13 грудня 2018 року у справі №2-а-1710/11, від 29 січня 2020 року у справі №815/1303/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 жовтня 2019 року у справі №812/1408/16 зазначив таке:

«Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17), від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень».

У справі, що розглядається, відбулася зміна суб`єкта, уповноваженого розпоряджатися землями і, як наслідок - процесуальне правонаступництво у справі.

Зокрема, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" від 28 квітня 2021 року № 1423-IX , який набрав чинності 27 травня 2021 року, розділ X «Перехідні положення Земельного кодексу України» доповнено пунктом 24, відповідно до якого з дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними. Надані до дня набрання чинності цим пунктом рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов`язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.

Землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель:

а) що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук);

б) оборони;

в) природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об`єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення;

г) зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

ґ) під будівлями, спорудами, іншими об`єктами нерухомого майна державної власності;

д) під об`єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем державної власності;

е) визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.

Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

Перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну власність згідно з вимогами цього пункту не є підставою для припинення права оренди та інших речових прав, похідних від права власності, на такі земельні ділянки. Внесення змін до договору оренди, суперфіцію, емфітевзису, земельного сервітуту із зазначенням нового органу, що здійснює розпорядження такою земельною ділянкою, не вимагається і здійснюється лише за згодою сторін договору.

З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними.

Надані до дня набрання чинності цим пунктом рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов`язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.

Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади про викуп для суспільних потреб земельних ділянок приватної власності, прийняті до дня набрання чинності цим пунктом, є чинними, а заходи щодо відчуження таких земельних ділянок здійснюються органами, визначеними статтями 8 і 9 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності».

Особи, які отримали дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зазначені у підпункті "е" цього пункту, а також органи, що їх надали, зобов`язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. До 1 січня 2023 року зазначені землі та земельні ділянки не можуть бути передані у власність та користування будь-яким іншим особам, крім тих, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою (крім передачі їх для розміщення об`єктів, передбачених статтею 15 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності"). У разі, якщо до 1 січня 2023 року такі земельні ділянки не передані у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, такі земельні ділянки переходять у комунальну власність територіальної громади села, селища, міста, на території якої вони розташовані.

Згідно з матеріалами справи місце розташування земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Степанівської сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населеного пункту, у зв`язку з чим на спірні правовідносини поширюється дія положення пункту 24 розділу Х «Перехідні положення Земельного кодексу України».

Згідно з абзацами 2-3 пункту 24 розділу Х Земельного кодексу України земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

Як вбачається з матеріалів справи земельна ділянка, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Степанівської сільської ради Олександрівського району Донецької області, місце розташування якої за межами населеного пункту, не сформована (відсутній кадастровий номер). у зв`язку з чим до спірних правовідносин підлягає застосуванню положення пункту 24 розділу Х «Перехідні положення Земельного кодексу України».

Таким чином, відповідно до пункту 24 розділу Х «Перехідні положення Земельного кодексу України» спірна земельна ділянка перейшла у комунальну власність Новодонецької територіальної громади Донецької області.

Оскільки у спірних відносинах відбулася зміна суб`єкта, уповноваженого розпоряджатися землями, а отже є підстави для процесуального правонаступництва, у зв`язку з чим висновок суду апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для заміни сторони виконавчого провадження у цій справі є помилковим.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись ст. ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України