ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 160/1643/23

1. У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці у Дніпропетровській області) і Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі - Південно-Східне МРУ Держпраці), у якому просив: (1) визнати протиправним і скасувати наказ ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 10 січня 2023 року № 1-к «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 »; (2) поновити ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, з 23 січня 2023 року; (3) стягнути з ГУ Держпраці у Дніпропетровській області середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 січня 2023 року по день винесення рішення у справі включно.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ виданий з порушенням процедури звільнення у зв`язку з реорганізацією державного органу (ГУ Держпраці у Дніпропетровській області) і переданням його повноважень новоутвореному правонаступнику (Південно-Східне МРУ Держпраці). Серед іншого позивач наголосив на тому, що йому не запропонували посад, на які його можна було б перевести зважаючи на його кваліфікацію і переважне право на залишення на роботі.

2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.

ОСОБА_1 з червня 2015 року прийнятий на державну службу; 23 грудня 2022 року призначений на посаду головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області.

У зв`язку із ліквідацією ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 2022 року № 14 «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці» (далі - Постанова № 14) та на підставі наказу Держпраці від 17 січня 2022 року № 29 «Про ліквідацію Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області» ОСОБА_1 23 грудня 2022 року вручили письмове попередження про наступне звільнення з посади, яку він обіймав, відповідно до пункту 11 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII).

Відтак ГУ Держпраці у Дніпропетровській області видало наказ від 10 січня 2023 року № 1-к «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 », відповідно до якого на підставі пункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 з посади головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області у зв`язку з ліквідацією ГУ Держпраці у Дніпропетровській області 23 січня 2023 року.

Позивач не погодився з правомірністю свого звільнення, тому звернувся з цим позовом до суду.

Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 10 квітня 2023 року позовні вимоги задовольнив частково;

- визнав протиправним і скасував наказ ГУ Держпраці у Дніпропетровській області № 1-к від 10 січня 2023 року «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 »;

- поновив ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу нагляду у металургії та машинобудуванні, котлонагляду, за підйомними спорудами та енергетиці м. Кривий Ріг управління гірничого нагляду, нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, з 24 січня 2023 року;

- стягнув з ГУ Держпраці у Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 січня 2023 року по 10 квітня 2023 року у розмірі 26854,85 грн з вирахуванням обов`язкових зборів та платежів.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

Суд першої інстанції, з покликанням на частину третю статті 87 Закону № 889-VIII, зазначив, що позивачеві - у зв`язку з реорганізацією ГУ Держпраці у Дніпропетровській області - мали запропонувати іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей.

У цьому зв`язку цей суд звернув увагу на те, що в ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відбулася саме реорганізація, а не ліквідація, адже повноваження (завдання, функції) цього органу передані іншому територіальному органу.

Відповідно до рішення суду, у ситуації, за якої виникли спірні відносини, фактично відбулася реорганізація територіальних органів Управління Держпраці у Кіровоградській області, Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, Головного управління Держпраці у Запорізькій області шляхом їх злиття в одне - Південно-Східне МРУ Держпраці, якому і були передані повноваження, завдання та функції згаданих трьох державних територіальних органів. Отож Південно-Східне МРУ Держпраці (м. Дніпро) є правонаступником всіх прав та обов`язків, зокрема, ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, до якого перейшли як повноваження, завдання і функції щодо реалізації державної політики у відповідні сфері, що їх виконувало ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, так і майнові права та обов`язки юридичної особи, що припиняється.

Суд першої інстанції зазначив, що станом на 23 грудня 2022 року у штаті Південно-Східного МРУ Держпраці були вакантні посади державної служби категорії «В» кількістю 246 одиниць, тож відповідач мав можливість запропонувати позивачеві іншу рівнозначну посаду державної служби відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII.

Проте відповідач, як з`ясував суд першої інстанції, ані під час попередження про майбутнє звільнення, ані перед тим, як видати спірний наказ, не пропонував ОСОБА_1 посад для переведення, що, з погляду суду першої інстанції, свідчить про істотне порушення встановленої законом процедури звільнення і про неправомірність самого звільнення, яким ця процедура формально завершилася.

4. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 31 липня 2023 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року і ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.

Суд апеляційної інстанції не погодився з судом першої інстанції у тому, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації, підрозділу, відділу, управління) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи (підрозділу, відділу, управління), що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (державного органу) щодо працевлаштування працівників установи (підрозділу, відділу, управління), яка припиняється.

З погляду апеляційного суду, цей висновок [суду першої інстанції] не ґрунтується на законі, зокрема не узгоджується з частиною шостою статті 492 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), за якою при вивільненні державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу про те, що звільнення допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

За текстом постанови апеляційного суду, Закон № 889-VIII не покладав на державний орган під час попередження державного службовця про наступне вивільнення на підставі пункту 11 статті 40 Закону (ліквідація органу) одночасно запропонувати інші посади державної служби. Тобто, зазначає апеляційний суд, законодавець змінив правове регулювання звільнення державних службовців і аналіз таких законодавчих змін дозволяє виснувати, що на роботодавця не покладається обов`язок пропонувати службовцю іншу роботу в разі реорганізації або ліквідації органу.

Тож суд апеляційної констатував, що позивач був звільнений на підставі та в порядку, визначеному чинним законодавством, відповідач не порушив процедури звільнення ОСОБА_1 й тому немає підстав для задоволення цього позову.

Касаційне оскарження

5. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його апеляційну скаргу [на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року].

Касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим її автор пояснив, що висновки суду апеляційної інстанції не узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування частин першої і третьої статті 87, частин другої і третьої статті 5 Закону № 889-VIII, яка висловлена у постановах від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, а також у постанові від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20.

Скаржник зауважив, що відповідно до правозастосовної практики Верховного Суду у справах цієї категорії, у разі реорганізації (державного органу), що є підставою для звільнення державного службовця (у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII), суб`єкт призначення/керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцеві, попередженого про звільнення посади, усі вакантні посади (за умови, що такі є), на які можна було б його перевести.

У згаданих судових рішень є покликання на позицію, яку раніше висловлював Верховний Суд України (приміром у в постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 4 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа № 21-484а14), від 19 січня 2016 року (справа № 810/1783/13-а) щодо особливостей ліквідації юридичної особи публічного права й сутнісні умови, які дозволяють відрізнити ліквідацію такої юридичної особи від її реорганізації.

Спираючись на роз`яснення Верховного Суду України в цій площині, які не раз повторювалися у судових рішеннях Верховного Суду (як-от у тих, які названі як взірець для порівняння) скаржник зазначив, що в ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відбувалася реорганізація (шляхом злиття з двома іншими територіальними органами), тому правильними є висновки суду першої інстанції про те, що відповідач мав би запропонувати можливі для переведення посади в новоутвореному органі.

6. ГУ Держпраці у Дніпропетровській області подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.

Відповідач зазначив, з-поміж іншого, про те, що на виконання Постанови № 14, Держпраці видало наказ від 17 січня 2022 року № 29 «Про ліквідацію Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області» та почало процедуру його [ГУ Держпраці у Дніпропетровській області] ліквідації. Вже 19 січня 2022 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесений запис про припинення ГУ Держпраці у Дніпропетровській області (ЄДРПОУ 39788766) на підставі рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.

ГУ Держпраці у Дніпропетровській області переконує, що не мало правових підстав для ухвалення будь-яких інших рішень, зосібна щодо позивача, ніж ті, які пов`язані з його [відповідача] ліквідацією.

На його думку, за правилами підпункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, ліквідація державного органу є підставою для припинення державної служби, яка не зобов`язує суб`єкта призначення/керівника державної служби пропонувати посади для переведення. Додав, що до цих правовідносин не можуть застосовуватися положення трудового законодавства.

У цьому зв`язку ГУ Держпраці у Дніпропетровській області нагадало, що 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-ІХ), який, за змістом касаційної скарги, мав на меті спростити порядок прийняття на державну службу та розширити підстави її припинення з метою швидкого та ефективного перезавантаження державної влади в Україні. Тож відповідач, після того, як окреслив зміни в законодавчому регулюванні, які передбачені Законом № 117-ІХ, та спираючись на підхід, висловлений у постанові Верховного Суду від 22 листопада 2022 року у справі № 200/3012/21-а, підсумував, що до набрання чинності згадуваними змінами стаття 87 Закону № 889-VIII визначала як підстави для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості їх застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) одночасно з прямою вказівкою на можливість застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.

Та після ухвалення Закону № 117-ІХ підстави звільнення державних службовців, які раніше були визначені [вкупі] у пункті 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, виокремлені на: (пункт 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, ; (пункт 11) ліквідація державного органу. У частині п`ятій статті 87 Закону № 889-VIII з цього приводу зазначено тільки про можливість видання наказу про звільнення в період тимчасової непрацездатності або відпустки державного службовця із зазначенням датою звільнення першого робочого дня останнього. Водночас, як наголосив відповідач, у випадку ліквідації державного органу немає підстав для застосування до спірних правовідносин положень трудового законодавства, надто тих, які передбачають пропонування посад для переведення.

З погляду відповідача, принцип безперервності виконання державою певних функцій не може автоматично розповсюджуватися на умови і порядок проходження публічної служби працівниками відповідного органу державної влади. Позаяк Постановою № 14 ГУ Держпраці у Дніпропетровській області підлягало саме ліквідації, то позивач підлягав звільненню із займаної посади на підставі пункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

7. Південно-Східне МРУ Держпраці теж подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні вимог позивача. Доводи цього відповідача за змістовним наповненням подібні до тих, які висловило ГУ Держпраці у Дніпропетровській області. В цьому відзиві мовиться про те, що завдання і функції ГУ Держпраці у Дніпропетровській області на підставі Постанови № 14 передані Південно-Східному МРУ Дежпраці, але останнє не є правонаступником ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, адже останнє ліквідовують, а не реорганізовують.

Постанова № 14 не передбачає, що Південно-Східне МРУ Держпраці набуває повноважень/зобов`язань ГУ Держпраці у Дніпропетровській області щодо переведення працівників. У цьому зв`язку цей відповідач теж апелює до Закону № 117-ІХ і мету, з якою він був ухвалений.

Наприкінці Південно-Східне МРУ Держпраці, з покликанням на статтю 10 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII), зазначило про те, що призначення на посади державної служби у період дії воєнного стану без конкурсного відбору, обов`язковість якого передбачена законом, є дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень. Призначення на посади у Південно-Східне МРУ Держпраці здійснювалось на підставі поданих [претендентами на посаду] заяв відповідно до частини сьомої статті 10 Закону № 389-VIII, проте позивач із такою заявою не звертався.

8. Ухвалою від 9 листопада 2023 року суд касаційної інстанції призначив цю справу до розгляду у судовому засіданні на 29 листопада 2023 року.

Позивач про розгляд справи повідомлений належним чином, але на судове засідання у визначені судом місце, дату і час розгляду справи не з`явився.

Представники відповідачів взяли участь у розгляді справи в режимі відеоконференції.

На судовому засіданні представник ГУ Держпраці у Дніпропетровській області надала пояснення, аналогічні до тих, які написані у відзиві на касаційну скаргу. З-поміж іншого наголосила на тому, що поновити позивача на посаді немає можливості.

Представник Південно-Східного МРУ Держпраці на судовому засіданні теж підтримала позицію, яка висловлена у відзиві. Зокрема зауважила, що немає підстав для поновлення позивача у Південно-Східне МРУ Держпраці.

Нормативне регулювання

9. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: .

За частиною другою статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

За текстом частини першої статті 4 Закону № 889-VIII державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: 7) забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження; 10) стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.

Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

За текстом частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється: 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); .

Згідно з частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII (із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 11) ліквідація державного органу .

Відповідно до частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VIII у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 11 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.

10. Відповідно до частини шостої статті 492 КЗпП України (у редакції, викладеній згідно із Законом України від 12 грудня 2019 року № 378-IX «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України») вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу [згідно з якою «звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу] та положення частини другої цієї статті [згідно з якою «при вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством»]; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

11. Відповідно до частини п`ятої статті 10 Закону № 389-VIII у період дії воєнного стану особи призначаються на посади державної служби, посади в органах місцевого самоврядування, посади керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, комунальних підприємств, установ, організацій керівником державної служби або суб`єктом призначення, сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради, начальником відповідної військової адміністрації без конкурсного відбору, обов`язковість якого передбачена законом, на підставі поданої заяви, заповненої особової картки встановленого зразка та документів, що підтверджують наявність у таких осіб громадянства України, освіти та досвіду роботи згідно з вимогами законодавства, встановленими щодо відповідних посад.

Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, призначені відповідно до абзацу першого цієї частини, не можуть бути переведені на інші посади державної служби або посади в органах місцевого самоврядування.

Кабінет Міністрів України Постановою № 14 [«Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці]: 1) ліквідував як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком згідно з додатком 1 [у якому згадане, серед інших, Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області]; 2) утворив як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком згідно з додатком 2 [у ньому згадане, серед інших, Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці]; 3) установив, що:

1) територіальні органи Державної служби з питань праці, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Державної служби з питань праці і прийняттям рішення про можливість забезпечення здійснення такими органами повноважень та функцій територіальних органів, що ліквідуються. Таке рішення приймається Державною службою з питань праці після здійснення заходів, пов`язаних із внесенням до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань даних про міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворені згідно з пунктом 2 цієї постанови, затвердження положень про них, структур, штатних розписів, кошторисів та заповненням 30 відсотків вакансій;

2) здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів Державної служби з питань праці згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів Державної служби з питань праці згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Державну службу з питань праці;

3) міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, виконують завдання і функції територіальних органів Державної служби з питань праці, які ліквідуються згідно з пунктом 1, а саме: Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці - завдання і функції Управління Держпраці у Кіровоградській області, Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, Головного управління Держпраці у Запорізькій області; .

12. В аспекті заявлених скаржником підстав касаційного оскарження судових рішень колегія суддів має відповісти на питання чи узгоджується те, як застосував суд апеляційної інстанції в цій справі положення підпунктів 1, 11 частини першої, частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у поєднанні з положеннями частин другої, третьої статті 5 Закону № 889-VIII, правозастосовній практиці Верховного Суду з цього правового питання. Мовиться про особливості припинення/ліквідації юридичної особи публічного права в аспекті припинення реалізації нею владних повноважень (якими вона була наділена як орган держави) та юридичні наслідки відмови держави від виконання завдань і функцій у певному сегменті правовідносин.

З цього приводу скаржник пропонує брати за приклад правову позицію Верховного Суду України (висловлену у постановах від 4 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14), яку згодом підтримав Верховний Суд, приміром у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, відтак у постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21, суть якої у тому, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передання іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У зв`язку з цим при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників з`ясовувати реальність такої ліквідації із врахуванням вищенаведеного. Оскільки юридичний акт, що став підставою для ліквідації, та наступне звільнення працівника з цієї підстави взаємопов`язані, перевірці підлягають законність як цього юридичного акта, так і процедури звільнення.

Такий підхід до вирішення спорів, що виникають у зв`язку з ліквідацією державного органу і припиненням на цій підставі державної служби - тобто через призму правової природи органу держави, який має статус юридичної особи, та обсягу його компетенції - Верховний Суд застосував, приміром, у згадуваній справі № 640/15797/21 (постанова від 30 листопада 2022 року), коли оцінював правомірність звільнення державного службовця у площині того, чи насправді відбулася ліквідація державного органу, а чи його реформування (зміна, перебудова), юридичним наслідком якого стало припинення юридичної особи [публічного права] в результаті реорганізації.

Суд першої інстанції, теж спираючись на цей підхід, констатував, що держава [яка в особі Кабміну ухвалила Постанову № 14], коли ліквідувала, серед інших, ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, не відмовилася від завдань з реалізації державної політики у сфері промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду на місцевому (локальному) рівні, а наділила ними новоутворений міжрегіональний територіальний орган - Південно-Східне МРУ Держпарці.

13. Варто звернути увагу, що зазначена правова позиція висловлена до того, як був ухвалений Закон № 889-VIII, а тим паче Закон № 117-ІХ, який відповідачі трактують як такий, що кардинально змінив існуюче доти нормативне регулювання відносин щодо утворення/припинення органу (органів) держави як підстави для припинення державної служби.

Проте, тлумачення (роз`яснення) Верховного Суду України правової природи державного органу в аспекті його ліквідації як юридичної особи публічного права, а з тим і умов/обставин, за яких (не)можливе припинення державної служби з цієї підстави, дотепер не втратило ані актуальності, ані значення для правильного розуміння й застосування положень нині чинного Закону № 889-VIII, який, за його преамбулою, визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, . До такої думки наштовхує головним чином те, що організація державної влади в Україні, зокрема, на інституційному рівні, опирається на такі засадничі правила і принципи, які в державі соціально-демократичного спрямування зберігають свою значимість впродовж тривалого періоду часу, пронизуючи нормативне регулювання відповідної сфери (чи групи) правовідносин і слугуючи таким чином орієнтиром для його застосування.

Не без того, що нормативне регулювання суспільних відносин на рівні закону з часом і під впливом різних умов (обставин) може змінюватися. У контексті, приміром, припинення державної служби - позаяк ці міркування викладаються в цьому зв`язку - зміни до закону можуть стосуватися підстав, способів, процедури припинення державної служби, прав та обов`язків учасників цих правовідносин. Видається, що для правильно розуміння і застосування положень закону варто зважати також на принципи здійснення державної служби, які закріплені в спеціальному для цих правовідносин законі, ну а також пам`ятати про суть і значення органів держави у державному апараті і в державному механізмі загалом.

14. У вимірі спірних правовідносин це ведеться до того, що ліквідація державного органу (як підстава для припинення державної служби) пов`язується не тільки з виданням відповідного розпорядчого акта про ліквідацію юридичної особи [публічного права], але також з тим, що держава відмовляється від виконання певних завдань і функцій або ж передає їх (чи залишає їх) іншому державному органу (приміром, для недопущення дублювання повноважень державних органів). Іншими словами, ліквідація юридичної особи публічного права - навіть якщо в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є відповідний запис - не тотожне за змістом і юридичним наслідками ліквідації державного органу, який, між тим, може мати статус юридичної особи, яка за порядком утворення належить до юридичних осіб публічного права.

Злиття кількох державних органів в один й наділення цього новоутвореного (в результаті такого способу реорганізації) державного органу по суті тими самими владними повноваженнями, які мали ті органи, які злилися в один, не означає, що припинені (шляхом злиття) державні органи ліквідовані інституційно. У такий спосіб вони набули нової «форми», але їх «сутність», яка виявляється у завданнях і функціях у визначеній сфері правовідносин, залишилися ті самі. Звідси й робиться висновок, що державний орган (зокрема й місцевого рівня, як-от у цій справі) не ліквідований, а реорганізований.

У контексті цієї справи висновок про реорганізацію, а не ліквідацію ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, оснований головно на змісті Постанови № 14, за якою, повторимо, «міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, виконують завдання і функції територіальних органів Державної служби з питань праці, які ліквідуються згідно з пунктом 1, », а також на порівнянні змісту Положення про ГУ Держпраці у Дніпропетровській області та Положення про Південно-Східне МРУ Держпраці.

З уваги на висловлені вище міркування стосовно того, який зміст вкладається в «ліквідацію» державного органу, зміни, внесені до статті 87 Закону № 889-VIII згідно із Законом № 117-ІХ, до яких апелюють відповідачі, коли переконують у правомірності своїх рішень і дій, у контексті окреслених правовідносин і чинного нормативного регулювання (яке, варто зауважити, змінювалося й після того, як був ухвалений Закон № 117-ІХ) не заперечують існуючого підходу до розрізнення «ліквідації» державного органу від його «реорганізації», а з тим і юридичних процедур та наслідків, які мають застосовуватися щодо державних службовців.

15. Тому колегія суддів поділяє підхід суду першої інстанції до вирішення цієї справи (який полягав у тому, щоб з`ясувати передовсім суть змін в організації функціонування територіальних органів Держпраці, а відтак і їх юридичні наслідки) й тому погоджується з його висновком про те, що після ліквідації територіальних органів Управління Держпраці у Кіровоградській області, Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, Головного управління Держпраці у Запорізькій області, фактично відбулася їх реорганізація шляхом злиття у Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, якому і були передані повноваження, завдання та функції названих державних територіальних органів Держпраці, а не їх ліквідація.

Державна служба здійснюється з дотриманням, з-поміж інших, принципу стабільності, тож реорганізація державного органу, згідно з частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин), передбачає обов`язок суб`єкта призначення/керівника державної служби попередити державного службовця про наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів, а також (одночасно) запропонувати іншу (інші) рівнозначну посаду (посади) державної служби або, як виняток, нижчу посаду (посади) державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. У тій самій статті зазначено, що при цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

Зважаючи на те, що ГУ Держпраці у Дніпропетровській області як державний орган припинилося внаслідок реорганізації, то позивач за такої ситуації міг би бути звільненим з державної служби на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII у разі, коли не було можливості запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду (абзац тертій частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII).

Проте з обсягу встановлених в цій справі обставин можна зрозуміти, що ГУ Держпраці у Дніпропетровській області не пропонувало позивачеві інших посад державної служби для переведення, тому що заперечує саме існування такого обов`язку. Іншими словами, відповідач, позаяк вважав, що відбулася ліквідація державного органу, не виконував вимог абзацу другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, адже припинення державної служби на підставі пункту 11 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII цього не вимагає.

16. Повторимо, що за окресленої ситуації ці доводи відповідачів, з якими погодився суд апеляційної інстанції, ґрунтуються на помилковому трактуванні норм матеріального права, які окрім того суперечать також правозастосовній практиці Верховного Суду з цього приводу, висловленій, наприклад, у його постановах, які скаржник зазначив як приклад для порівняння.

Варто зауважити також, що покликання Південно-Східного МРУ Держпраці на частину п`яту статті 10 Закону № 389-VIII у вимірі спірних правовідносин є недоречне. У цій справі спір пов`язаний з дотриманням процедури звільнення і зумовлених цим гарантій внаслідок реорганізації державного органу. В умовах дії воєнного стану ця процедура не змінилася, принаймні в тому, що реорганізація державного органу передбачає пропонування посад (якщо є посади, які можна пропонувати під час дії попередження про наступне звільнення). Тут варто нагадати також приписи частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VIII, відповідно до яких переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

17. За текстом частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: 4) скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині; .

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Після перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновку, що в обсязі встановлених обставин справи і нормативного регулювання спірних відносин законним і обґрунтованим є рішення суду першої інстанції, яке суд апеляційної інстанції скасував помилково.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд