ПОСТАНОВА Касаційний цивільний суд ВС у справі № 495/1488/18

1. Описова частина

У березні 2018 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада), ОСОБА_1 , приватного нотаріуса Лиманського районного нотаріального округу Денісової О. А. (далі - приватний нотаріус Денісова О. А.) про визнання незаконним рішення ради, скасування запису в реєстрі про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора.

Позовна заява мотивована тим, що 30 червня 2011 року між Затоківською селищною радою та Товариством з обмеженою відповідальністю «Вояж-Сі» (далі - ТОВ «Вояж-Сі») було укладено договір оренди земельної ділянки площею 1,2 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, терміном на 5 років для будівництва бази відпочинку, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

В подальшому 08 жовтня 2013 року між Затоківською селищною радою та ТОВ «Вояж-Сі» укладено договір про розірвання договору оренди земельної ділянки, про що державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області внесено відповідні відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно рішенням за індексним номером 6535561 від 08 жовтня 2013 року.

На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 24 квітня 2015 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0889 га по АДРЕСА_1, кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, із земель, раніше наданих у користування ТОВ «Вояж-Сі».

Рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3025 земельну ділянку площею 0,0889 га по бульвару АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва.

Рішенням державного реєстратора - приватного нотаріуса Денісової О. А. від 02 лютого 2016 року № 28044101 за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку площею 0,0889 га по АДРЕСА_1 , реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 838777451103.

Прокурор зазначив, що розпорядження земельною ділянкою здійснено з порушенням законодавства, оскільки: земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передано без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; судом скасовано рішення селищної ради, яким затверджено технічну документацію, на підставі якої сформовано спірну земельну ділянку; відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено в порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території; державним реєстратором рішення про проведення державної реєстрації права власності прийнято з порушенням законодавства, так як заявлене право не підлягало державній реєстрації.

Порушення інтересів територіальної громади смт. Затока полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,0889 га.

Чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, у зв`язку з чим прокурор самостійно виступає позивачем в цій справі.

Враховуючи викладене, прокурор просив:

- визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3025 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0889 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ;

- скасувати запис в реєстрі прав власності на нерухоме майно № 13091234 щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на нерухоме майно, а саме на земельну ділянку площею 0,0889 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 , реєстраційний номер майна 838777451103;

- визнати незаконним та скасувати рішення приватного нотаріуса Денісової О. А. від 02 лютого 2016 року, індексний номер 28044101, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,0889 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 15 лютого 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Рішення місцевого суду мотивоване тим, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, яке є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку, в тому числі щодо попередження порушення вимог земельного законодавства та наступного звернення до органів прокуратури та суду.

Прокурор безпідставно не зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, а тому відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в цій справі.

Постановою Одеського апеляційного суду від 06 квітня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задоволено частково. Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 15 лютого 2019 року змінено в його мотивувальній частині та залишено без змін в його резолютивній частині.

Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що звертаючись з цим позовом прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки у спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.

Прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення селищної ради, тобто прокурор виконав вимоги частини четвертої статті 56 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що прокурором не доведено підстави представництва інтересів держави у суді.

Питання щодо того, хто (прокурор чи Держгеокадастр) має повноваження звертатися до суду у рамках здійснення державного контролю за використанням земель, розглянуто Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19 дійшла висновку, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави замість Держгеокадастру, зокрема, у позові до ради про скасування рішення щодо земельної ділянки.

Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладений в постановах Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 495/1439/18, від 04 травня 2022 року у справі № 495/6094/17.

При передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки зміни її цільового призначення не відбулося, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), а саме з будівництва бази відпочинку на індивідуальне дачне будівництво. Отже, такі зміни не вимагали розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.

Затоківська селищна рада, як власник земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, площею 1,2 га, з якої сформовано та передано у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку, кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, площею площею 0,0889 га, мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення.

Технічна документація щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 5110300000:02:001:0268 була затверджена рішенням Затоківської селищної ради від 03 грудня 2014 року № 2606 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ».

Рішення Затоківської селищної ради від 03 грудня 2014 року № 2606 не було предметом оскарження у справі № 815/4904/14, на яку посилається прокурор.

Генеральним планом смт Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.

Отже, прийняття Затоківською селищною радою рішення від 05 червня 2015 року № 3025, яким ОСОБА_1 передано у власність спірну земельну ділянку, відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації.

Крім того, прокурором обрано неефективний спосіб захисту порушених прав держави, оскільки належним способом захисту прав власника майна є його витребування із чужого незаконного володіння.

У травні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 15 лютого 2019 року та постанову Одеського апеляційного суду від 06 квітня 2023 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 4 частини другої статті 389, пункту 1 частини третьої статті 411 ЦПК України та обґрунтована тим, що суди не врахували правових висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19, постановах Верховного Суду від 10 листопада 2021 року у справі № 495/10983/17, від 08 грудня 2021 року у справі № 495/1494/18 тощо, атакож - не дослідили зібрані у справі докази.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою ВерховногоСуду у складіколегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 05 червня 2023 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області.

19 червня 2023 року справа № 495/1488/18 надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою ВерховногоСуду у складіколегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 20 травня 2024 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Аргументи учасників справи

Касаційна скарга заступника керівника Одеської обласної прокуратури мотивована тим, що земельна ділянка, в результаті поділу якої утворилася спірна земельна ділянка, надана у приватну власність ОСОБА_1 , мала цільове призначення «для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» та вид використання «для будівництва бази відпочинку», однак орган місцевого самоврядування прийняв рішення про надання новоутвореної земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва. Дачний будинок не є об`єктом рекреаційного призначення, а відноситься до об`єктів житлової нерухомості. Наведене свідчить про те, що в цій справі мало місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), у зв`язку з чим обов`язковим було виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Крім того, апеляційний суд не звернув увагу на те, що прокурор звернувся до суду з позовом як самостійний позивач, він не є власником земель, а спірні земельні ділянки не вибували з володіння територіальної громади в особі селищної ради поза її волею. Тому він не наділений правом на пред`явлення віндикаційного позову про витребування спірної земельної ділянки , натомість обраний ним спосіб захисту, зокрема шляхом визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, яке є правовою підставою для набуття ОСОБА_1 права власності на спірну земельну ділянку, відповідає критерію ефективності.

Відзив на касаційну скаргу не надійшов.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

30 червня 2011 року між Затоківською селищною радою та ТОВ «Вояж-Сі» було укладено договір оренди земельної ділянки площею 1,2 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, терміном на 5 років для будівництва бази відпочинку, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

В договорі зазначено, що на земельній ділянці розташована не закінчена будівництвом база відпочинку, що земельна ділянка передається в оренду для будівництва бази відпочинку, що цільове призначення земельної ділянки для будівництва бази відпочинку, категорія земельної ділянки «землі житлової та громадської забудови». Договір оренди посвідчений приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Щукіною Л. С. 30 червня 2011 року, зареєстровано в реєстрі за № 1154 (т.1 а.с.14-23).

08 жовтня 2013 року між Затоківською селищною радою та ТОВ «Вояж-Сі» укладено договір про розірвання договору оренди земельної ділянки, про що державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області внесено відповідні відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно рішенням за індексним номером 6535561 від 08 жовтня 2013 року (т.1 а.с.24).

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року у справі № 815/4904/14 позов прокурора задоволено. Визнано протиправними та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-Сі» на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок». Визнано протиправним та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 «Щодо затвердження технічної документації з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в «Вояж-Сі» за адресою: АДРЕСА_1 .

За змістом вказаного судового рішення було встановлено, що станом на 20 грудня 2013 року нерухоме майно - колишня база відпочинку ТОВ «Вояж-Сі» перейшла у власність фізичних осіб, в тому числі ОСОБА_1 (т.1 а.с.27-31).

На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки площею 1,2 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, яка перебувала у користуванні ТОВ «Вояж-Сі», було сформовано 18 земельних ділянок, яким присвоєно кадастрові номери та передано громадянам у власність для індивідуального дачного будівництва, в тому числі й земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:001:0332 (т.1 а.с.34-35).

Рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3025 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0889 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0332) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 » передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку площею 0,0889 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0332) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.36).

За інформацією з Державного земельного кадастру станом на 16 січня 2018 року земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:001:0332 має наступну інформацію: площа: 0,0889 га; цільове призначення: Е.07.01 Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; категорія землі: землі рекреаційного призначення; вид використання земельної ділянки: для будівництва бази відпочинку; інформація про документацію із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки: технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, виготовлена 18 червня 2014 року ФОП ОСОБА_2 ; форма власності: приватна; власник ОСОБА_1 ; орган, який зареєстрував земельну ділянку: Відділ Держземагенства у місті Білгород-Дністровському; державна реєстрація земельної ділянки проведена 24 квітня 2015 року (т.1 а.с.37-39).

За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 26 грудня 2017 року земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:001:0332 має наступну інформацію: реєстраційний номер 838777451103; площа: 0,0889 га; дата державної реєстрації земельної ділянки: 24 квітня 2015 року; орган, що здійснив державну реєстрацію земельної ділянки: Відділ Держкомзему у Білгород-Дністровському районі Одеської області; цільове призначення: для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; адреса: АДРЕСА_1 ; державна реєстрація з відкриттям розділу проведена 29 січня 2016 року; підстава: Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, серія та номер: НВ-5101925542015, виданий 24 квітня 2015 року, видавник: Відділ Держземагенства у місті Білгород-Дністровському; рішення органу місцевого самоврядування, серія та номер: 3025, виданий 05 червня 2015 року, видавник: Затоківська селищна рада; підстава виникнення права власності: Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, серія та номер: НВ-5101925542015, виданий 24 квітня 2015 року, видавник: Відділ Держземагенства у місті Білгород-Дністровському; рішення органу місцевого самоврядування, серія та номер: 3025, виданий 05 червня 2015 року, видавник: Затоківська селищна рада; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 28044101 від 02 лютого 2016 року, 16:23:34, приватний нотаріус Денісова О. А.; форма власності: приватна; розмір частки: 1/1; власник: ОСОБА_1 (т.1 а.с.40-43).

За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 26 грудня 2017 року на земельній ділянці кадастровий номер 5110300000:02:001:0332 зареєстрований об`єкт нерухомого майна котедж для відпочинку літ. «Г» загальною площею 374,7 кв. м, реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна: 1296182251103; форма приватна; розмір частки: 1/1; власник: ОСОБА_1 (т.1 а.с.40-43).

Генеральним планом смт Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.

2. Мотивувальна частина

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

За змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку: рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.

Відповідно до пунктів 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Згідно з пунктами 1, 4 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 389 цього Кодексу; або суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів.

Касаційна скарга заступника керівника Одеської обласної прокуратури не підлягає задоволенню.

Відповідно до частин першої, другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Встановлено й це вбачається із матеріалів справи, що рішення суду першої інстанції в незміненій після апеляційного перегляду частині та судове рішення апеляційного суду ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

Щодо зміни виду використання земельної ділянки.

Відповідно до частин першої, другої статті 18 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

Згідно з частинами першою, другою статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Відповідно до частин першої, другої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У статті 1 Закону України «Про землеустрій» зазначено, що цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.

Відповідно до абзаців першого, другого частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Отже, за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії. У межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням виключення).

До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (стаття 50 ЗК України).

Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації): 07.01 - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; 07.02 - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спору; 07.03 - для індивідуального дачного будівництва; 07.04 - для колективного дачного будівництва; 07.05 - для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 05 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 08 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а, Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 03 червня 2019 року у справі № 708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.

Отже, земельним законодавством встановлено, що за проєктами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок. Для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення такої процедури чинним законодавством не передбачено.

Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, як наслідок, не потребує проходження процедур, які, відповідно до земельного законодавства України, застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 495/1439/18, від 04 травня 2022 року у справі № 495/6094/17, від 28 червня 2023 року у справі № 495/1491/18.

У справі, яка переглядається, судами встановлено, що земельна ділянка площею 1,2 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, що перебувала у користуванні ТОВ «Вояж-Сі», за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для будівництва бази відпочинку», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держкомзему у місті Білгород-Дністровський Одеської області 05 липня 2011 року).

Земельна ділянка площею 0,0889 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, що сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді ТОВ «Вояж-Сі», за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для будівництва бази відпочинку», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держземагенства у місті Білгороді-Дністровському 24 квітня 2015 року, тобто у період після розірвання договору оренди та до передачі у приватну власність).

Земельна ділянка площею 0,0889 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, що передана рішенням ради від 05 червня 2015 року № 3025 у приватну власність ОСОБА_1 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та має вид використання «Для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.03 «Для індивідуального дачного будівництва» (в Державному земельному кадастрі, у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно дана земельна ділянка на праві приватної власності зареєстрована під видом використання «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення».

Апеляційний суд правильно зазначив, що оскільки приведення відомостей в Державному земельному кадастрі, у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно щодо виду використання переданої ОСОБА_1 у власність земельної ділянки відповідно до рішення ради має відбуватися у позасудовий спосіб та не має наслідком спору про право на землю, тому це не є підставою для визнання незаконним рішення ради від 05 червня 2015 року № 3025 та скасування запису в реєстрі про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора.

В спірному випадку зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження, як про це помилково зазначав позивач.

Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, яка раніше перебувала в оренді ТОВ «Вояж-Сі», були сформовані земельні ділянки з присвоєнням таким кадастрових номерів та реєстрацією в Державному земельному кадастрі. Тому ці сформовані та зареєстровані земельні ділянки були передані громадянам у власність.

Технічна документація щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0268 була затверджена рішенням Затоківської селищної ради від 03 грудня 2014 року № 2606 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ».

Рішення Затоківської селищної ради від 03 грудня 2014 року № 2606 не було предметом оскарження у справі № 815/4904/14, на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року у якій, як на доказ, посилається прокурор.

Отже, слід погодитися з висновком апеляційного суду про те, що прийняття Затоківською селищною радою рішення від 05 червня 2015 року № 3025, яким передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0,0889 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0332, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації, тому підстав для задоволення позову із зазначених позивачем мотивів немає.

Щодо способу захисту порушених прав, застосованого позивачем.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц.

Застосування судом того чи іншого способу захисту має призводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (провадження № 12-204гс19), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (провадження № 12-140гс19).

Позовна заява в цій справі подана першим заступником керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави у зв`язку із незаконним, на його думку, заволодінням земельною ділянкою комунальної власності фізичною особою ОСОБА_1 .

Велика Палата Верховного Суду у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21) у постанові від 23 листопада 2021 року зазначила, що набуття особою у володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою.

Таким чином, належним відповідачем у справі за позовом про витребування від (стягнення з) особи земельної ділянки є особа, за якою зареєстроване право власності на таку ділянку. Якщо земельною ділянкою неправомірно (на думку позивача, який вважає себе власником) заволодів відповідач, то віндикаційний позов відповідає належному способу захисту прав позивача: власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними.

Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18), від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (провадження № 12-97гс19), від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (провадження № 12-148гс19), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20).

Отже, вимоги про визнання незаконним рішення ради, скасування запису в реєстрі про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора щодо спірної земельної ділянки не відповідають належному способу захисту.

Так, для витребування нерухомого майна оспорювання вказаного рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18)).

Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (подібні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (провадження № 12-97гс19), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (провадження № 12-157гс19)).

Визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку (яке видане на підставі відповідного оспорюваного рішення про передачу у власність земельної ділянки) також не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого володіння, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18)).

Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що заявлені в цій справі заступником керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури позовні вимоги не відповідають належному способу захисту.

Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові.

Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (провадження № 12-80гс20), від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (провадження № 12-52гс20), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20).

Водночас Верховний Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції помилково мотивував свої висновки про відмову у задоволенні позову взаємовиключними підставами, а саме: відсутністю порушеного права позивача та обранням позивачем неефективного способу захисту.

Вказівка суду апеляційної інстанції на додаткову підставу відмови у задоволенні позову (обрання прокурором неефективного способу захисту) є помилковою, оскільки обрання неефективного способу захисту може бути підставою для відмови у позові лише в разі доведеності наявності порушеного права.

Хоча постанова суду апеляційної інстанції містить недолік у частині мотивування підстав відмови у задоволенні позову, проте це не вплинуло на правильність вирішення спору по суті.

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що суди в оскаржуваних судових рішеннях не врахували висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 522/7636/14-ц, Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 18 травня 2020 року у справі № 381/3165/17, Верховного Суду від 17 червня 2020 року у справі № 395/746/17.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 522/7636/14-ц сформульовано висновок про те, що однією з обов`язкових умов для задоволення віндикаційного позову є встановлення під час розгляду спорів про витребування майна, зокрема й тієї обставини, чи перебувало спірне майно у володінні позивача, який указує на порушення своїх прав як власника, на підставах, визначених законодавством, та який на момент подання позову не є власником цього майна, однак вважає себе таким.

Об`єднана палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду в постанові від 18 травня 2020 року у справі № 381/3165/17 сформулювала висновок про те, що витребування майна шляхом віндикації застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема якщо між власником (законним володільцем) і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору.

Залишаючи в силі рішення суду першої інстанції, Верховний Суд у справі № 395/746/17 виходив з того, що серед способів захисту речових прав цивільне законодавство відокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (стаття 391 ЦК України, частина друга статті 152 ЗК України). Ці способи захисту можна реалізувати шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно. Предметом віндикаційного позову є вимога власника, який не є фактичним володільцем індивідуально-визначеного майна, до особи, яка незаконно фактично володіє цим майном, про повернення його з чужого незаконного володіння.

Посилаючись на відповідні норми ЦК України та правові висновки Верховного Суду, прокурор у касаційній скарзі зазначає, що обраний ним спосіб судового захисту порушених прав є ефективним.

Враховуючи, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, не довів існування порушеного права, що і стало підставою для відмови у позові, тому немає необхідності проводити правову оцінку доводів касаційної скарги в цій частині з мотивів, наведених вище.

Вищенаведене узгоджується з правовими висновками, викладеними в постановах Верховного Суду від 28 червня 2023 року у справі № 495/1491/18 (провадження № 61-11245св22), від 15 листопада 2023 року у справі № 495/1482/18 (провадження № 61-13027св22).

З огляду на характер спірних правовідносин та встановлені апеляційним судом обставини справи, посилання заявника в касаційній скарзі на вищенаведені правові висновки Верховного Суду є необґрунтованим, оскільки висновки суду апеляційної інстанцій не суперечать висновкам, викладеним у зазначених постановах.

Оскільки Верховний Суд встановив необґрунтованість заявлених в касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 частини другої статті 389 ЦПК України, то доводи касаційної скарги про недослідження апеляційним судом наявних в матеріалах справи доказів (пункт 4 частини другої статті 389, пункт 1 частини третьої статті 411 ЦПК України), не заслуговують на увагу та не підлягають перевірці.

З урахуванням того, що інші наведені в касаційній скарзі доводи, зокрема щодо підстав представництва прокурором інтересів держави у суді аналогічні доводам апеляційної скарги та були предметом дослідження й оцінки судом апеляційної інстанції, який з дотриманням вимог статей 367, 368 ЦПК України перевірив їх та дійшов висновку про змінену рішення місцевого суду в мотивувальній частині та залишення без змін в його резолютивній частині, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав повторно відповідати на ті самі аргументи заявника. При цьому суд враховує, що як неодноразово вказував ЄСПЛ, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого в Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (пункти 29, 30 рішення від 09 грудня 1994 року у справі «Руїз Торіха проти Іспанії»). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх (пункт 2 рішення від 27 вересня 2001 року у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії»).

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення у оскаржуваних судових рішеннях, питання обґрунтованості висновків судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходить з того, що у справі, яка переглядається, було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі, не спростовують висновків судів.

Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції в незміненій після апеляційного перегляду частині та постанову апеляційного суду - без змін, оскільки доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Щодо розподілу судових витрат.

Згідно з частинами першою, другою статті 141 ЦПК України судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог. Інші судові витрати, пов`язані з розглядом справи, покладаються: 1) у разі задоволення позову - на відповідача; 2) у разі відмови в позові - на позивача; 3) у разі часткового задоволення позову - на обидві сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.

Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України постанова суду касаційної інстанції складається, зокрема з резолютивної частини із зазначенням у ній розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, підстави для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, відсутні.

Керуючись статтями 400, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду