ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 420/14551/23

8. 12.03.2026 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій заступник керівника Херсонської обласної прокуратури просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28.11.2025 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2026, а матеріали справи направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

9. Підставою касаційного оскарження позивач визначив абз. 6 ч. 4 ст. 328 КАС України, мотивуючи неправильним застосуванням (порушенням) судами норм ст. 1, 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), ст. 121, 122 КАС України, а саме: суди попередніх інстанцій не врахували, що прокурор з метою реалізації конституційної функції має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою для захисту інтересів держави, проте не на загальних підставах, а тоді, коли для цього існуватимуть виняткові умови, і у визначеному законом порядку (зокрема за умови доведення суду наявності підстав для представництва - факту порушення чи загрози порушення інтересів держави, бездіяльності відповідного уповноваженого на захист державних інтересів органу або його відсутність). При цьому для органів прокуратури підстави для звернення до адміністративного суду виникають не тільки з часу встановлення факту правопорушення, а й після встановлення порушення або загрози порушення інтересів держави та наявності підстав для представництва її інтересів в суді.

10. У цій справі, на думку прокурора, суди дійшли помилкового висновку про те, що прокурор мав звернутися до суду у строк, який розпочався з червня 2021 року, оскільки інформація, якою він володів до 05.04.2023 (наказ Державної служби геології та надр України від 20.10.2016 №361 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами", спеціальний дозвіл на користування надрами №6154 від 18.11.2016, лист Державної служби геології та надр України від 17.06.2021 №9897/01/02-21 з переліком суб`єктів господарювання у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин, наданий у відповідь на лист Офісу Генерального прокурора від 01.06.2021 № 12/2-35 вих-21), за відсутності достатніх матеріалів щодо обставин надання спеціального дозволу на користування надрами, не давала достатніх підстав звернутися до суду з позовом.

11. У взаємозв`язку з наведеним скаржник покликається на постанови Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 473/2236/17, від 26.01.2023 у справі № 240/3379/19, від 20.10.2025 у справі № 320/39008/23 та від 18.12.2025 у справі № 320/18386/25 (які містять висновки про критерії поважності причин пропущення строку звернення до адміністративного суду, зокрема за зверненнями прокурора в інтересах держави).

12. Ухвалою суду від 30.03.2026 відкрито касаційне провадження у справі для перевірки доводів скаржника в частині дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при прийнятті оскаржуваного судового рішення.

13. Позивач просив розглядати справу за участі представника Офісу Генерального прокурора, однак своєю ухвалою Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

14. 04.06.2026 надійшов відзив від Державної комісії України по запасах корисних копалин, в якому відповідач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій. Вважає, що органи прокуратури мали реальну можливість дізнатися про оскаржувані рішення значно раніше, оскільки протоколи засідань колегії Комісії (зокрема спірний № 3556) перебували у вільному онлайн-доступі на сайті ДНВП "Геоінформ України" з 30.06.2020 до моменту введення воєнного стану 24.02.2022, наказ Державної служби геології та надр України № 361 від 20.10.2016 про надання спеціального дозволу був оприлюднений у розділі "архів наказів" на офіційному сайті відомства і доступний для ознайомлення дотепер, а самі спеціальні дозволи містять посилання на накази та протоколи ДКЗ, що є підставою для їх видачі.

15. Відповідач зазначає факти, які свідчать про обізнаність позивача з обставинами видачі дозволу ще у 2021 році:

- рішення РНБО від 19.03.2021 (введене в дію Указом Президента № 122/2021) прямо рекомендувало органам прокуратури вжити заходів щодо виявлення порушень у сфері надрокористування;

- запит Офісу Генерального прокурора до Державної служби геології та надр України від 17.06.2021 дозволив отримати перелік суб`єктів, які отримали дозволи поза аукціоном, серед яких було і ТОВ "Одеська ПМК";

- лист-орієнтування Офісу Генпрокурора від 31.08.2021, надісланий обласним прокурорам, містив інформацію про 117 спеціальних дозволів (включаючи об`єкт у Херсонській області) та вказівку вжити заходи представницького характеру.

16. Отже, на думку відповідача, позивач пропустив тримісячний строк звернення до суду з позовом.

17. 10.04.2026 надійшов відзив від Державної служби геології та надр України, в якому відповідач посилається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій. Наголошує, що оскаржувані документи перебували у загальному доступі, що спростовує твердження позивача про необізнаність, наказ № 361 від 20.10.2016 був опублікований на офіційному сайті у розділі "Архів наказів за 2016 рік" протягом 5 днів з моменту прийняття; інформація про спеціальні дозволи є відкритою і загальнодоступною базою даних на сайті відомства.

18. Також відповідач зазначає, що рішення РНБО від 19.03.2021 (введене в дію Указом Президента № 122/2021) рекомендувало прокуратурі вжити додаткових заходів щодо виявлення порушень у сфері надрокористування. Відсутність невідкладної реакції після березня 2021 року свідчить про неповажність причин пропуску строку.

19. Також відповідач покликається на те, що на запит Офісу Генпрокурора Державна служба геології та надр України надала перелік суб`єктів, які отримали дозволи поза аукціоном за результатами апробації. У цьому переліку під № 39 значилося ТОВ "Одеська пересувна механізована колона". Таким чином, прокуратура була обізнана про ситуацію принаймні з 17.06.2021, а звернулася з позовом до суду лише у 2023 році, тобто зі значним спливом часу, що свідчить про зволікання.

20. 17.04.2026 надійшов відзив від ТОВ "Одеська пересувна механізована колона", в якому зазначено про правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на пропуск прокурором строку звернення до суду. 17.06.2021 Державна служба геології та надр України на запит Офісу Генерального прокурора надала перелік суб`єктів, які отримали дозволи поза аукціоном. У цьому переліку під № 39 було зазначено ТОВ "Одеська ПМК". 31.08.2021 Офіс Генерального прокурора направив обласним прокурорам лист-орієнтування № 12/2-320ВИХ-514ОКВ-21 із цим переліком для вжиття заходів захисту інтересів держави. Товариство вважає, що щонайменше у червні-серпні 2021 року прокурор дізнався або повинен був дізнатися про порушення, тому тримісячний строк звернення до суду слід рахувати саме з цієї дати.

21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзивів на неї.

22. Ключовим у справі є питання дотримання прокурором строку звернення до суду.

23. Згідно з ч. 1 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

24. Відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

25. На відміну від загального правила, сформульованого у абз. 1 ч. 2 ст. 122 КАС України, про те, що строк звернення до суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод та інтересів, для обчислення строку звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень необхідно встановити, що саме стало підставою для пред`явлення позову та коли ці підстави виникли.

26. Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

27. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

28. Частиною 4 ст. 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

29. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

30. Підставу звернення до суду прокурор пов`язує з виявленням порушення законодавства під час визнання Білокриницького родовища підготовленим до подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації, що засвідчено протоколом засідання колегії ДКЗ від 15.04.2016 № 3556; видання наказу Державної служби геології та надр України від 20.10.2016 № 361 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Одеська пересувна механізована колона" та відповідного спеціального дозволу № 6154, виданого 18.11.2016 для видобування корисних копалин, видобування вапняків, придатних для виробництва вапна гідравлічного на території Білокриницького родовища (ділянка Основна) Херсонської області.

31. Прокурор вважає ці акти незаконними, оскільки ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» не здійснювало робіт з геологічного вивчення ділянки надр, а отже й не мало права на отримання спеціального дозволу на їх видобування без проведення аукціону. Видача спеціального дозволу поза процедурою аукціону суперечить вимогам законодавства та порушує інтереси держави. Звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значущого питання законності передачі у користування надр, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства.

32. Зазначені обставини, які є підставами для реалізації прокурором повноважень із звернення до суду з позовом, хоч існували з 2015-2016 років, однак стали відомі прокурору значно пізніше.

33. У постанові від 09.12.2024 у цій справі Верховний Суд дійшов висновку про помилковість позиції судів попередніх інстанцій про те, що прокурор повинен був дізнатися про порушення законодавства при видачі спеціального дозволу з часу оприлюднення відповідної інформації на сайті Державної служби геології та надр України у 2016 році, оскільки ніщо не вказувало на те, що прокурор повинен був стежити за сайтом, перевіряти відповідні реєстри та проводити перевірку.

34. Також Суд відзначив, що посилання судів на те, що оскаржувані протокол, наказ та дозвіл у свій час оприлюднювалися на офіційних сайтах та в реєстрах суб`єктів владних повноважень не є доказом обізнаності прокурора про їх наявність, не свідчить про те, що з цього дня виникли підстави, що дають прокурору право на пред`явлення позову, та саме по собі не може бути днем відліку строку звернення до суду.

35. На думку Суду, рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021 (введено в дію Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021), яким рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органам вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування теж не може вважатися днем відліку строку чи підставою звернення до суду, оскільки воно не містить відомостей про правопорушення, осіб, що їх вчинили. Це рішення є лише приводом для організації роботи прокуратури у відповідному напрямку.

36. Обласною прокуратурою 20.03.2023 та 27.04.2023 направлено запити до Державної служби геології та надр України, у яких зазначено про можливі порушення вимог законодавства про надра під час надання ТОВ "Одеська пересувна механізована колона" права на користування надрами та прохання надати документи, на підставі яких відповідач отримав спеціальний дозвіл на користування надрами.

37. Листами Держгеонадра від 05.04.2023 та 30.05.2023 останнє підтвердило отримання ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» без конкурсу спеціального дозволу на користування надрами від 18.11.2016 № 6154, а також надало копії документів, на підставі яких видано вказаний дозвіл.

38. Саме проаналізувавши надані відповіді, прокурор встановив ознаки порушення закону та інтересів держави і, відповідно, підстави для звернення до суду з позовом.

39. Прокурор стверджує, що підстави для звернення з позовом до суду виникли після надходження до прокуратури листів Держгеонадра від 05.04.2023 та від 30.05.2023. На час звернення до суду з позовом, на думку прокурора, порушення законодавства триває.

40. Учасники справи не довели, а суди не встановили обставин, які б свідчили про те, що прокурор знав про ці порушення раніше, ніж 05.04.2023. З огляду на це, Суд дійшов висновку про те, що тримісячний строк звернення до суду слід обчислювати з 05.04.2023.

41. У зв`язку з цим Суд направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції через відсутність доказів обізнаності прокурора про неправомірно набуте право користування надрами місцевого значення без проведення аукціону до отримання листів від Державної служби геології та надр України від 05.04.2023 та 30.05.2023.

42. Під час нового розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що на час постановлення ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 29.09.2023, ухвалення постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2023 та постанови Верховного Суду від 09.12.2024, в матеріалах справи були відсутні докази отримання Офісом Генерального прокурора від Державної служби геології та надр України листа від 17.06.2021 №9897/01/02-21, а також листа-орієнтування про вжиття заходів на захист інтересів держави у сфері охорони та раціонального використання надр №12/2-320ВИХ-514ОКВ-21 від 31.08.2021, який направлявся керівникам обласних прокуратур.

Зазначені нові докази були вперше надані до суду першої інстанції Державною службою геології та надр України та Державною комісією України по запасах корисних копалин 16 та 17 січня 2025 року разом із заявою та клопотанням про залишення позову без розгляду.

На думку судів попередніх інстанцій, висновок про те, що у цій справі тримісячний строк звернення до суду слід обчислювати з 05.04.2023, зазначений у постанові Верховного Суду від 09.12.2024, зроблено без урахування листа Державної служби геології та надр України листа від 17.06.2021 № 9897/01/02-21, а також листа-орієнтування про вжиття заходів на захист інтересів держави у сфері охорони та раціонального використання надр № 12/2-320ВИХ-514ОКВ-21 від 31.08.2021, оскільки цих доказів на час прийняття постанови Верховним Судом у справі не було.

43. Верховний Суд з такими висновками не погоджується і вважає їх помилковими.

44. Суд звертає увагу, що сама по собі обізнаність органів прокуратури про видачу ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» спеціального дозволу на користування надрами поза аукціонною процедурою (з листа Держгеонадра від 17.06.2021 № 9897/01/02-21 та листа-орієнтування Офісу Генерального прокурора від 31.08.2021) не тотожна обізнаності про протиправність такого дозволу та про наявність підстав для звернення до суду.

45. Лист від 17.06.2021 містив лише перелік суб`єктів господарювання, які отримали дозволи поза аукціоном за результатами апробації запасів корисних копалин, без жодних відомостей про обставини прийняття протоколу ДКЗ № 3556 від 15.04.2016, про відсутність у ТОВ «Одеська ПМК» виконаних робіт з геологічного вивчення ділянки надр, тобто без матеріалів, які власне й складають фактичну підставу позову. Лист-орієнтування від 31.08.2021 мав інформаційно-організаційний характер і не встановлював порушення закону, а лише вказував на необхідність вжиття заходів представницького характеру щодо переліку об`єктів загалом.

46. Верховний Суд наголошував, що підставою для звернення прокурора до суду є не сам факт обізнаності про існування акта, а встановлення ознак його протиправності. Інформація про суб`єктів, які отримали дозволи поза аукціоном без доступу до документів, що стали підставою видачі такого дозволу, не дає прокурору можливості обґрунтовано сформулювати позовні вимоги та довести порушення інтересів держави в розумінні ст. 23 Закону № 1697-VII.

47. Саме тому прокуратура 20.03.2023 та 27.04.2023 звернулася із запитами до Державної служби геології та надр України щодо документів, на підставі яких надано спеціальний дозвіл, а відповіді на ці запити вперше надали прокурору матеріали, що дозволили встановити ознаки порушення закону. До отримання цих документів прокурор не мав ні юридичної, ні фактичної можливості реалізувати право на звернення до суду, оскільки не володів доказовою базою, здатною обґрунтувати позовні вимоги у розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України.

48. У пункті 265 постанови від 03.04.2024 у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.

49. Верховний Суд у пункті 66 постанови від 05.07.2023 у справі № 380/15396/22 також виходив із того, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

50. У такому разі, відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб`єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли Прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.

51. У пунктах 70-74 постанови від 20.10.2025 у справі № 320/39008/23 Верховний Суд зазначив, що початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.

Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об`єктивної можливості отримати прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим.

Фактична обізнаність прокурора про наявність підстав для звернення до адміністративного суду виникає лише тоді, коли внаслідок реалізації своїх повноважень, визначених законом, він отримує достатню сукупність даних, які дозволяють ідентифікувати порушення публічного інтересу і підтвердити його документально.

52. З огляду на викладене Суд дійшов висновку, що встановлені обставини свідчать про те, що підстави для звернення до суду з позовом виникли у прокурора саме після отримання листів Держгеонадра від 05.04.2023 та 30.05.2023, а позовну заяву подано у межах тримісячного строку, обчисленого з цієї дати.

53. За таких обставин висновок судів першої та апеляційної інстанцій про пропуск прокурором строку звернення до суду та відсутність поважних причин для його поновлення є передчасним та таким, що не ґрунтується на повному з`ясуванні змісту доказів, якими обґрунтовувалася обізнаність прокурора.

54. Відповідно до ч.1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

55. У ч. 4 цієї ж ст. КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

56. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті без повного з`ясування обставин, що мають значення для правильного обчислення строку звернення прокурора до суду, а тому підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

57. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до ст.139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,