ПОСТАНОВА Велика Палата Верховного Суду у справі № 501/3247/15-а

У липні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним рішення Виконкому від 26 лютого 2015 року № 44 про затвердження нового складу громадської ради при цьому виконавчому органі та зобов`язати вжити заходів, передбачених законодавством України, з підготовки установчих зборів представників інститутів громадського суспільства з метою формування повного складу громадської ради при Виконкомі.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що 23 лютого 2015 року з мережі Інтернет дізнався про проведення установчих зборів із формування нового складу громадської ради при Виконкомі. Зазначена інформація знайшла своє підтвердження в повідомленні про проведення таких зборів, яке цього дня було розміщено в розділі «Громадська рада» на сторінці офіційного сайту Міськради. Оскільки про проведення таких зборів він дізнався фактично в останній момент, то не зміг узяти в них участі, чим порушено його право на входження до складу громадської ради.

Постановою Іллічівського міського суду Одеської області від 15 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним рішення Виконкому від 26 лютого 2015 року № 44 про затвердження нового складу громадської ради при цьому виконавчому органі. Зобов`язано Виконком вжити заходів, передбачених законодавством України, з підготовки установчих зборів представників інститутів громадського суспільства з метою формування повного складу громадської ради при виконавчому комітеті Чорноморської міської ради.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не дотримався вимог законодавства при формуванні нового складу громадської ради при виконавчому комітеті.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, Міськрада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення цих судів, у тому числі з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 3 серпня 2017 року відкрив касаційне провадження.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

6 березня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши за матеріалами справи наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно із частиною першою статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

У справі, що розглядається, суди встановили, що оскаржуване рішення Виконкому прийняте на підставі пункту 9 Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Іллічівської міської ради, затвердженого рішенням Виконкому від 24 березня 2011 року № 254.

На дату проведення установчих зборів громадської ради та прийняття рішення про затвердження її нового складу було чинним Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Іллічівської міської ради (у новій редакції), яке погоджено рішенням Виконкому від 28 листопада 2013 року № 374 та відповідно до пункту 9 якого «виконавчий комітет затверджує склад громадської ради на підставі протоколу та змінює її склад на підставі її рішення».

Станом на 19 лютого 2015 року на офіційному сайті «Громадська рада» Виконкому не було жодного повідомлення з питання формування нового складу громадської ради, натомість за наявною на цій же вебсторінці інформацією її склад було сформовано ще у 2011 році.

Проте 23 та 24 лютого 2015 року, тобто вже після проведення установчих зборів, позивач виявив повідомлення на вебсторінці «Громадська рада» Виконкому від 2 лютого 2015 року, відповідно до змісту якого особам, що бажали бути обраними до складу громадської ради, необхідно подати документа для участі в установчих зборах у строк до 12 січня 2015 року, що унеможливлювало вчасно надати необхідні документи для того, щоб бути обраним до складу громадської ради.

За змістом частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Типове положення), для формування складу громадської ради орган утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства.

Якщо при органі вже утворена громадська рада, то не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень вона утворює ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради.

Згідно з пунктом 5 Типового положення рада має право утворювати постійні та тимчасові робочі органи (правління, комітети, комісії, експертні групи тощо).

Пунктом 1 Типового положення передбачено, що громадська рада при, зокрема, органі виконавчої влади, є постійно діючим колегіальним виборним консультативно-дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

З наведеної норми права вбачається, що завданнями та цілями утворення громадської ради є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Таким чином, звернення органу, при якому утворено громадську раду, з пропозиціями щодо діяльності ради та винесення будь-яких розпоряджень з приводу утворення складу ініціативної групи, піж час дії раніше створеної громадської ради, може бути розцінено як втручання в її діяльність та суперечить цілям, завданням її утворення та діяльності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок).

Відповідно вказаного Порядку консультації проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, на підставі орієнтовних планів, складених з урахуванням пропозицій громадських рад, які затверджуються до початку року та оприлюднюються на офіційному вебсайті органу влади.

При цьому громадські організації можуть ініціювати проведення консультацій з питань, що не включені до орієнтовного плану шляхом надання пропозицій громадській раді або органу виконавчої влади.

Відповідно до пункту 8 Типового положення не пізніше ніж за 20 календарних днів до проведення установчих зборів орган в обов`язковому порядку оприлюднює на своєму офіційному вебсайті та в інший прийнятний спосіб підготовлене ініціативною групою повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім`я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи.

За 10 календарних днів до проведення установчих зборів приймання заяв для участі у них припиняється. На підставі поданих заяв ініціативна група складає список учасників установчих зборів, кандидатур до нового складу громадської ради та в разі потреби уточнює місце проведення установчих зборів, про що орган повідомляє на своєму офіційному вебсайті та в інший прийнятний спосіб.

З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір відноситься до юрисдикції адміністративних судів, а посилання Міськради у касаційній скарзі на порушення судами предметної юрисдикції є безпідставними та необґрунтованими.

Окрім того, у касаційній скарзі Міськрада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій й з підстави неправильного застосування норм матеріального права, оскільки вважає, що оскаржуване рішення Виконкому прийнято відповідно до норм чинного законодавства.

Аналізуючи встановлені судами обставини справи, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Виконком як суб`єкт владних повноважень повинен діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Однак відповідачем не було дотримано вказаних вимог законодавства з підготовки установчих зборів представників інститутів громадського суспільства щодо формування повного складу громадської ради при Виконкомі.

Відповідно до статті 242 КАС рішення суду повинне ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, апостанову Іллічівського міського суду Одеської області від 15 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року - без змін.

Керуючись статтями 250, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду