ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 1.380.2019.005671

У жовтні 2019 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Сколівської міської ради Львівської області, міського голови міста Сколе Москаля Володимира Богдановича, у якому просила суд:

1) визнати протиправним і скасувати розпорядження міського голови міста Сколе від 3 жовтня 2019 року №101 «Про оголошення догани секретарю Сколівської міської ради ОСОБА_1 »;

2) визнати протиправним і скасувати рішення XXVI сесії Сколівської міської ради VII-го демократичного скликання від 3 жовтня 2019 року №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради»;

3) поновити її на посаді секретаря Сколівської міської ради Львівської області й виплатити їй середній заробіток за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликалася на те, що на першій сесії Сколівської міської ради VII-го демократичного скликання, яка відбулася 21 грудня 2015 року, її було обрано секретарем цієї ради.

Також позивачка зазначала, що 3 жовтня 2019 року міський голова міста Сколе Москаль В.Б. видав розпорядження про оголошення їй догани, яке мотивоване невиконанням нею службових доручень і посадових обов`язків (не скликання постійних депутатських комісій, не проведення їхніх засідань), а також допущенням помилок в офіційних документах, що створює незручності громадянам.

Позивачка стверджувала, що це розпорядження є необґрунтованим, позаяк скликання постійних депутатських комісій не входить до кола обов`язків секретаря органу місцевого самоврядування. Водночас позивачка вказувала на те, що за приписами статті 147-1 Кодексу законів про працю України міський голова міста Сколе був неуповноважений застосовувати до неї дисциплінарні стягнення, адже таким правом наділена лише Сколівська міська рада Львівської області.

Також позивачка зазначала, що 3 жовтня 2019 року Сколівська міська рада прийняла рішення, яким достроково припинила її повноваження як секретаря цієї ради. Позивачка зауважувала, що це рішення було прийняте з ініціативи міського голови, який мотивував його оголошеною доганою, про що й зазначено у тексті оскаржуваного акту. Тому стверджувала, що до неї застосовано два стягнення за один інкримінований проступок. Зрештою вказувала на те, що при незаконності оголошення догани дострокове припинення повноважень секретаря було безпідставним і необґрунтованим.

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 13 березня 2020 року позов задовольнив:

1) визнав протиправним і скасував розпорядження міського голови міста Сколе від 3 жовтня 2019 року №101 «Про оголошення догани секретарю Сколівської міської ради ОСОБА_1 »;

2) визнав протиправним і скасував рішення XXVI сесії Сколівської міської ради VII-го демократичного скликання від 3 жовтня 2019 року №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради»;

3) поновив ОСОБА_1 на посаді секретаря Сколівської міської ради Львівської області з 4 жовтня 2019 року;

4) стягнув зі Сколівської міської ради Львівської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 4 жовтня 2019 року до 13 березня 2020 року в сумі: 58991,55 грн.

Задовольняючи позовну вимогу про визнання протиправним і скасування розпорядження міського голови про оголошення догани, суд першої інстанції виходив з того, що посада секретаря міської ради є виборною, тому відповідно до статті 147-1 Кодексу законів про працю України дисциплінарне стягнення до ОСОБА_1 могло бути застосоване тільки за рішенням органу, який її обрав, тобто Сколівською міською радою Львівської області. Відтак при оголошенні догани міський голова діяв всупереч цієї норми трудового законодавства.

Окремою підставою для скасування догани суд вказав й те, що секретар міської ради не наділений повноваженнями щодо скликання постійних депутатських комісій ради, а твердження відповідача про допущення позивачкою помилок в офіційних документах, що створює незручності громадянам, не знайшло свого підтвердження.

Водночас задовольняючи позовну вимогу про визнання протиправним і скасування рішення Сколівської міської ради Львівської області про дострокове припинення повноважень секретаря, суд першої інстанції виходив з того, що воно невмотивоване.

Так, місцевий суд зауважив, що у протоколі сесії Сколівської міської ради Львівської області VII-го скликання, на якому вирішувалось питання про дострокове припинення повноважень секретаря, зазначено лише про те, що міський голова запропонував проект рішення, після чого у протоколі зазначено «Триває обговорення», а надалі відбулись вибори лічильної комісії для таємного голосування і саме голосування, за результатами якого прийнято оскаржуване рішення. З огляду на це суд констатував, що з цього протоколу неможливо встановити зміст обговорення; того, хто брав участь в такому обговоренні; і яким чином перевірено достатність й обґрунтованість підстав для дострокового припинення повноважень позивачки.

Зрештою суд першої інстанції виходив і з того, що відповідач не зміг обґрунтувати тяжкість допущених позивачкою порушень і достатність підстав для дострокового припинення її повноважень.

Тому місцевий суд визнав протиправними обидва оскаржуваних акти й поновив позивачку на посаді секретаря Сколівської міської ради Львівської області з виплатою грошової компенсації за час вимушеного прогулу.

Сколівська міська рада Львівської області оскаржила рішення місцевого суду в апеляційному порядку.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 червня 2020 року задовольнив частково скаргу Сколівської міської ради Львівської області, а саме:

1) скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2020 року у справі № 1.380.2019.005671 у частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення XXVI сесії Сколівської міської ради Львівської області від 3 жовтня 2019 року №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради», поновлення її на посаді секретаря Сколівської міської ради Львівської області і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу й відмовив у задоволенні позову в цій частині;

2) у решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2020 року залишив без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком місцевого суду стосовно протиправності розпорядження міського голови міста Сколе від 3 жовтня 2019 року №101 «Про оголошення догани секретарю Сколівської міської ради ОСОБА_1 », оскільки дисциплінарне стягнення до позивачки мав право застосовувати лише орган місцевого самоврядування, а не міський голова.

Водночас апеляційний суд погодився з доводами Сколівської міської ради Львівської області у тому, що право дострокового припинення повноважень секретаря ради є виключним дискреційним повноваженням цього органу місцевого самоврядування і не передбачає наявності переліку підстав чи причин для реалізації такого повноваження. Тому суд дійшов висновку, що ухвалюючи рішення про дострокове припинення повноважень секретаря ради та зазначаючи у ньому лише посилання на приписи законодавчих актів, якими це право надано органу місцевого самоврядування, Сколівська міська рада Львівської області діяла у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом України.

Крім цього, суд апеляційної інстанції вказав, що питання дострокового припинення повноважень секретаря ради ОСОБА_1 було внесене у порядок денний, для таємного голосування обрано склад лічильної комісії і за результатом голосування 17 з 22 депутатів проголосували «за» дострокове припинення повноважень позивачки.

З огляду на це апеляційний суд дійшов висновку, що спірне рішення міська рада прийняла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, а тому вимоги про скасування цього акту й поновлення позивачки на посаді не можуть бути задоволені.

У червні 2020 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить:

1) скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у частині скасування рішення Львівського окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2020 року у частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасувати рішення Сколівської міської ради від 3 жовтня 2019 року №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради», поновлення на посаді й стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу;

2) залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Скаржниця покликається на те, що суд апеляційної інстанції помилково застосував норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема частину п`яту статті 50, не врахувавши висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 16 квітня 2020 року у справі №495/5105/17, згідно з якими здійснення дискреційних повноважень стосовно дострокового припинення повноважень секретаря певної ради має відбуватися в рамках встановленої процедури, з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури як складової принципу верховенства права і принципу законності.

Скаржниця твердить про те, що суд апеляційної інстанції помилково скасував судове рішення, яке відповідало закону й було обґрунтованим.

У відзиві на касаційну скаргу Сколівська міська рада Львівської області просить відмовити у задоволенні вимог позивачки, покликаючись на їхню безпідставність.

Водночас відповідач указує на те, що висновок суду апеляційної інстанції відповідає висновкам Верховного Суду у аналогічних правовідносинах, які викладені у постанові від 12 вересня 2019 року у справі №657/268/15-а, а також узгоджується з висновком Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі №688/3487/16-а, відповідно до яких вирішення питання про дострокове припинення повноважень секретаря є виключним дискреційним повноваженням певної ради і не вимагає наявності підстав або причин для реалізації радою цього повноваження.

Зрештою Сколівська міська рада Львівської області стверджує, що суд апеляційної інстанції, на відміну від місцевого суду, дійшов своїх висновків на основі дослідження процедури прийняття спірного рішення. Тому Сколівська міська рада Львівської області вважає, що апеляційний суд ухвалив законне й обґрунтоване рішення.

Міський голова міста Сколе Москаль В.Б. відзиву на касаційну скаргу не подав. Копія ухвали Верховного Суду від 16 жовтня 2020 року про відкриття касаційного провадження, у якій відповідачеві запропоновано надати відзив на касаційну скаргу, надіслана останньому на адресу, зазначену в адміністративному позові, проте поштове відправлення з цією ухвалою повернулось до Суду з відміткою «за закінченням терміну зберігання».

Третя особа відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 26 жовтня 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

21 грудня 2015 року рішенням Сколівської міської ради Львівської області №2 «Про обрання секретаря Сколівської міської ради» ОСОБА_1 було обрано секретарем цієї ради.

Розпорядженням міського голови міста Сколе від 3 жовтня 2019 року №101 «Про оголошення догани секретарю Сколівської міської ради ОСОБА_1 » позивачці було оголошено догану за невиконання доручення міського голови й обов`язків, покладених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: нескликання постійних депутатських комісій та непроведення засідання останніх, а відтак нездійснення координації діяльності постійних депутатських комісій Ради, а також допущення помилок в офіційних документах (рішення), що створює незручності громадянам.

Також 3 жовтня 2019 року Сколівська міська рада Львівської області за результатами таємного голосування прийняла рішення №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради», яким були припиненні повноваження позивачки як секретаря цієї ради.

Позивачка, не погодившись із розпорядженням міського голови й рішенням міської ради, 31 жовтня 2019 року звернулася до адміністративного суду з метою їхнього оскарження.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 4 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до першого й другого речень частини першої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Згідно з частиною п`ятою статті 50 вказаного Закону повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

IV. ОЦІНКА СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2020 року касаційне провадження в справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

У межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, предметом оскарження є постанова апеляційного суду у частині, де суд дійшов висновку про правомірність рішення Сколівської міської ради Львівської області від 3 жовтня 2019 року №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради», та з цих причин частково скасував рішення місцевого суду.

У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям рішення про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради Львівської області, Верховний Суд зауважує, що вказана посада є виборною. Натомість Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містить посилань на підстави для дострокового припинення повноважень секретаря міської ради за рішенням відповідної ради або на необхідність створення обов`язкових передумов для прийняття цього рішення.

Відтак повноваження міської ради щодо дострокового припинення повноважень секретаря є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила, приймаючи відповідне рішення.

Тобто спірне рішення Сколівської міської ради Львівської області може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Указані висновки відповідають позиції Верховного Суду, наведеній у постанові від 12 вересня 2019 року у справі №657/268/15-а, й корелюються з позицією Великої Палати Верховного Суду щодо дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування, викладеною у постанові від 27 березня 2019 року у справі №688/3487/16-а.

Частково скасовуючи рішення місцевого суду, апеляційний суд дійшов висновку, що рішення Сколівської міської ради Львівської області від 3 жовтня 2019 року №100 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради» було прийняте на підставі та в межах наданих раді повноважень і з дотриманням процедури.

Верховний Суд погоджується з цим висновком суду апеляційної інстанції.

Так, апеляційний суд правильно розтлумачив норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо дискреційних повноважень міської ради достроково припиняти повноваження секретаря і застосував їх з урахуванням висновків, викладених у наведених постановах Верховного Суду.

Крім цього, на противагу місцевому суду, суд апеляційної інстанції всебічно перевірив процедуру прийняття рішення про дострокове припинення повноважень секретаря, не втручаючись у дискреційні повноваження міської ради й не переоцінюючи позицію її депутатів.

Зокрема, судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Сколівської міської ради №98 від 3 жовтня 2019 року було затверджено порядок денний сесії, відповідно до якого на розгляд винесено питання дострокового припинення повноважень секретаря Ради ОСОБА_1 .

Натомість рішенням цієї ради №99 від 3 жовтня 2019 року «Про обрання лічильної комісії» вирішено обрати лічильну комісію для таємного голосування за дострокове припинення повноважень секретаря Ради ОСОБА_1 у складі трьох депутатів.

Зрештою відповідно до протоколів лічильної комісії за наслідками проведеного таємного голосування із загального депутатського корпусу у складі 22 депутатів бюлетені для таємного голосування отримали 17 осіб; кількість голосів, поданих за дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 - 13; кількість голосів, які не підтримали питання про дострокове припинення повноважень секретаря ради ОСОБА_1 - 3; кількість бюлетенів, визнаних недійсними - 1.

У цьому контексті Суд зауважує, що у позові й інших заявах по суті справи ОСОБА_1 не покликалася на процедурні порушення прийняття рішення про припинення її повноважень як секретаря Сколівської міської ради.

Наведене дає підстави для висновку, що надаючи оцінку спірному рішенню відповідача, апеляційний суд, на відміну від суду першої інстанції, всебічно з`ясував обставин справи й дійшов обґрунтованого висновку про відсутність порушення процедури його прийняття.

За такого правового регулювання, предмету й підстав позову Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого й законного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення про дострокове припинення повноважень секретаря Сколівської міської ради, поновлення на посаді й стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і, відповідно, обґрунтовано скасував рішення суду першої інстанції в цій частині.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

Крім цього, надаючи оцінку обґрунтуванню касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновку щодо їхнього застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі №495/5105/17, колегія суддів зауважує таке.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де однакові предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

У справі №495/5105/17, на яку покликається скаржник, та в справі ОСОБА_1 предмети позову стосуються правомірності прийняття міськими радами рішень про дострокове припинення повноважень секретарів цих рад.

Водночас у справі №495/5105/17 підстави позову і фактичні обставини стосувалися, зокрема, порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення. Проте обставини, якими ОСОБА_1 обґрунтовує свої вимоги, не стосуються питань процедури, і суд апеляційної інстанцій таких порушень не встановив.

Наведене свідчить про те, що правовідносини у справах не є подібними, а тому зазначений скаржницею висновок не є застосовним під час вирішення її справи.

Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного Верховний Суд констатує, що рішення суду апеляційної інстанції в оскаржуваній частині ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення суду апеляційної інстанції відсутні.

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,