ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 440/986/19

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області";

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України № 28к від 22 лютого 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру");

- поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області;

- зобов`язати прокуратуру Полтавської області виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка посилалася на незаконність свого звільнення, з огляду на те, що подання на її звільнення № 11-08вих-19 від 03 січня 2019 року за своїм змістом відповідало попереднім двом поданням № 11-2101вих18 від 07 вересня 2018 року та № 11-2328вих-18 від 26 жовтня 2018 року, за якими Рада прокурорів України рішеннями № 111 та № 156 не рекомендувала її звільнення. Також подання № 11-08вих-19 від 03 січня 2019 року містить факти, по яких не проводилась відповідна перевірка в Кобеляцькій місцевій прокуратурі та містить факти практичної допомоги, які вже були предметом обговорення на засіданні Ради прокурорів України 26 грудня 2018 року. По аналогічним у поданнях фактам прокурором Полтавської області скеровано до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів дисциплінарну скаргу, за якою дисциплінарне провадження закрито через відсутність дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 . Рішення Ради прокурорів України №16 від 20 лютого 2019 року прийнято з порушенням вимог статей 41, 43 та 44 Закону України "Про прокуратуру", оскільки невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків прокурором є дисциплінарним проступком та питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення має вирішуватись Радою прокурорів України за ініціативою Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів відповідно до частини шостої статті 49 Закону України "Про прокуратуру". Оскаржуване рішення Ради прокурорів України не містить ані описової, ані мотивувальної частин. Висновки про неналежне виконання позивачем посадових обов`язків не відповідають фактичним обставинам.

3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року прийнято відповідачем в межах наданих законодавством повноважень та з дотриманням процедури його прийняття, а також передбачених Законом України "Про прокуратуру". Також за наявності у Генерального прокурора відповідних повноважень, передбачених законом, та рішення Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року, Генеральний прокурор України Луценко В. мав достатні правові та фактичні підстави для прийняття наказу № 28к від 22 лютого 2019 року про звільнення з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області старшого радника юстиції ОСОБА_1 , у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру").

5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року скасовано рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та прийнято нову постанову, якою позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області"; визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України № 28к від 22 лютого 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади; поновлено ОСОБА_1 на посаді керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області; зобов`язано прокуратуру Полтавської області виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням отриманого заробітку.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у рішенні Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області" не обґрунтовано, за яке неналежне виконання посадових обов`язків до позивачки застосовано найсуворіше покарання, не вбачається чи враховано ступінь і тяжкість скоєного проступку, матеріалів особової справи, попередню поведінку, сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків упродовж 20 років служби та відсутність дисциплінарних стягнень. Також вказане рішення про звільнення приймалось на підставі інших ніж подання від 03.01.2019 документів, які в порушення вимог законодавства позивач не отримувала та внаслідок чого була позбавлена можливості надати пояснення.

7. Оскільки вказане рішення було визнано судом апеляційної інстанції протиправним, тому суд дійшов висновку про те, що у Генеральної прокурори України не було достатніх правових та фактичних підстав для прийняття наказу № 28к від 22 лютого 2019 року про звільнення з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області старшого радника юстиції ОСОБА_1 , у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

8. Не погоджуючись із постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

9. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, відповідач посилається на те, що Верховним Судом висновок щодо визначення правового статусу рекомендації Ради прокурорів, її обов`язковість при прийнятті Генеральним прокурором наказу про звільнення з адміністративних посад прокурорів не надавався, у зв`язку з чим касаційне оскарження судового рішення є необхідним, оскільки стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики. Зазначає, що Генеральним прокурором України на підставі рекомендації Ради прокурорів видано наказ від 22.02.2019 № 28 про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади. Оскільки Закон не встановлює можливості діяти на власний розсуд Генеральному прокурору при розгляді рекомендації Ради прокурорів про звільнення з адміністративної посади прокурора, тому оскаржуваний наказ прийнято правомірно.

10. Інші учасники справи не скористалися своїм правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу.

11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Кашпур О.В., Радишевської О.Р., Уханенка С.А., , ухвалою від 01 червня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

12. Ухвалою Верховного Суду від 03 травня 2022 року справу призначено до розгляду у попереднє судове засідання на 05 травня 2022 року.

13. Як установлено судом апеляційної інстанції, наказом Генерального прокурора України № 800к від 09 грудня 2015 року ОСОБА_1 призначена керівником Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області строком на п`ять років з 15 грудня 2015 року.

14. Виконуючий обов`язки прокурора Полтавської області Глушко А. 03 січня 2019 року звернувся до Ради прокурорів України з поданням про звільнення з адміністративної посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, №11-08вих-19, в якому просив Раду прокурорів України встановити неналежне виконання керівником Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області старшим радником юстиції ОСОБА_1 посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, та внести рекомендацію Генеральному прокурору України про звільнення з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області старшого радника юстиції на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".

15. За результатами розгляду подання № 11-08вих-19 від 03 січня 2019 року та дослідження документів, доданих до такого подання, Рада прокурорів України вирішила рекомендувати звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, у зв`язку з неналежними виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади .

16. Вказані результати оформлені рішенням Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області".

17. Згідно з наказом Генерального прокурора України № 28к від 22 лютого 2019 року звільнено старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру").

18. Наказом прокурора Полтавської області № 83к від 20 березня 2019 року ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Решетилівського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури тимчасово на час відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами ОСОБА_2 згідно із заявою ОСОБА_1 від 20 березня 2019 року.

19. Не погодившись із своїм звільненням з адміністративної посади, позивач звернулася до суду з цим позовом.

VІІ.ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

20. Відповідно до статей 3 та 4 Закону України «Про прокуратуру» від 14 листопада 2014 року № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 9 Закону № 1697-VII до повноважень Генерального прокурора належить призначення прокурорів на адміністративні посади та звільнення їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом.

Частиною другою наведеної статті встановлено, що Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

Пункт 3 частини 1 статті 41 Закону № 1697-VII. Звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав: неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади

Частина 3 статті 41 Закону № 1697-VII. Наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

Пункт 1 частини 9 статті 71 Закону № 1697-VII. Рада прокурорів України вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру.

21. Пунктом 15 розділу V "Звільнення прокурора з посади" Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 351 від 18 грудня 2017 року, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, (далі - Положення № 351) передбачено, що рішення про звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6 - 8, 11 частини першої статті 39 Закону, на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону приймаються Генеральним прокурором за наявності відповідної рекомендації Ради прокурорів України.

Під час звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 7, 8, 11 частини першої статті 39 Закону, копія відповідного наказу не пізніше наступного дня після видання надсилається для відома керівнику регіональної прокуратури (пункт 18 вказаного розділу).

22. Відповідно до Положення про Раду прокурорів України, затвердженого 27 квітня 2017 року Всеукраїнською конференцією прокурорів, Рада прокурорів є вищим органом прокурорського самоврядування у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів.

Відповідно до підпункту 1 пункту 4.1. Положення про Раду прокурорів України. Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом.

Згідно з підпунктом 10 пункту 4.1. Положення про Раду прокурорів України Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. У поданій касаційній скарзі, відповідачем викладено доводи щодо правомірності прийнятого Генеральним прокурором України наказу № 28к від 22 лютого 2019 року про звільнення ОСОБА_1 , оскільки відповідно до положень частини 1 статті 9, частини 1 статті 41 Закону № 1697-VII та пункту 4.1 Положення про Раду прокурорів України надання Радою прокурорів України рекомендації про звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6 - 8, 11 частини першої статті 39 Закону № 1697-VII є обов`язковою умовою для такого звільнення Генеральним прокурором України.

25. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд постанови суду апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги.

26. Аналіз приписів частин першої та третьої статті 41 Закону № 1697-VII, а також пункту 4.1 Положення про Раду прокурорів України, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, дають підстави для висновку про те, що звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснювалося Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України. Наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 вказаного Закону, встановлювалося саме Радою прокурорів України, що зумовлено особливим статусом Ради прокурорів України у системі прокуратури як незалежного органу прокурорського самоврядування.

27. З наведеного у сукупності вбачається, що Генеральний прокурор України, приймаючи наказ про звільнення прокурора з адміністративної посади, на підставі рекомендації Ради прокурорів України, фактично реалізує таке рішення, а наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади встановлюється саме Радою прокурорів України.

28. Отже, слушними є доводи касаційної скарги про те, що надання Радою прокурорів України рекомендації про звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6 - 8, 11 частини 1 статті 39 Закону № 1697-VII, є обов`язковою умовою для прийняття Генеральним прокурором України наказу про звільнення.

29. Разом з тим, як вбачається зі змісту постанови суду апеляційної інстанції, рішення Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області" було визнано судом протиправним та скасовано. Судом було встановлено, що в рішенні Ради прокурорів України № 16 від 20 лютого 2019 року "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області" не обґрунтовано, за яке неналежне виконання посадових обов`язків до позивачки застосовано найсуворіше покарання, не вбачається чи враховано ступінь і тяжкість скоєного проступку, матеріалів особової справи, попередню поведінку, сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків упродовж 20 років служби та відсутність дисциплінарних стягнень. Також вказане рішення про звільнення приймалось на підставі інших ніж подання від 03.01.2019 документів, які в порушення вимог законодавства позивач не отримувала та внаслідок чого була позбавлена можливості надати пояснення.

30. Ураховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду уважає обґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскільки вказане рішення Ради прокурорів України було визнано судом апеляційної інстанції протиправним та скасоване, тому наказ Генерального прокурора України № 28к від 22 лютого 2019 року про звільнення з посади керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області старшого радника юстиції ОСОБА_1 , у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, також підлягає скасуванню.

31. Наказ Генерального прокурора України про звільнення позивача не може бути визнаним правомірним, адже прийнятий на підставі рішення Ради прокурорів України, яке не відповідає принципу законності.

32. У зв`язку з наведем, колегія суддів Верховного Суду уважає безпідставними доводи касатора про правомірність наказу Генерального прокурора України № 28к від 22 лютого 2019 року.

33. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції у цій справі.

34. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ІХ. Судові витрати

35. Ураховуючи результат касаційного розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду