ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 640/9828/20

1. 02.05.2020 ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просила:

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2498;

- визнати протиправними та нечинними пункт 2 глави 1 розділу VI, пункт 1 глави 3 розділу VI Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2494;

- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття пункт 1 Розділу ІІІ Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2496;

- визнати протиправними та нечинними підпункт 2.2 розділу II, підпункт 2 пункту 5.2. розділу V Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2500.

2. Згодом позивач подав заяву про збільшення позовних вимог, в якій просить визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття підпункт 1 пункту 1 глави 7 Розділу VІ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2494.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021, у задоволенні позову відмовлено.

4. 19.05.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 28.07.2021 відкрито касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до ст. 40 Закону України "Про ринок природного газу" НКРЕКП прийнято постанову від 30.09.2015 №2498 "Про затвердження Типового договору розподілу природного газу". Типовий договір розподілу природного газу є публічним та регламентує порядок і умови забезпечення цілодобового доступу Споживача до газорозподільної системи, розподіл (переміщення) природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки до межі балансової належності об`єкта Споживача та переміщення природного газу з метою фізичної доставки оператором ГРМ обсягів природного газу до об`єктів споживачів, а також правові засади санкціонованого відбору природного газу з газорозподільної системи (п.1.1).

7. Відповідно до Законів України "Про ринок природного газу", "Про природні монополії", Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10.09.2014 №715, НКРЕКП прийнято постанову від 30.09.2015 №2494 "Про затвердження Кодексу газорозподільних систем", яка визначає взаємовідносини оператора газорозподільних систем із суб`єктами ринку природного газу, а також визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газорозподільних систем.

У пункті 2 глави 1 розділу VI Кодексу газорозподільних систем, який оскаржується, передбачено:

2. Доступ споживачів, у тому числі побутових споживачів, до ГРМ для споживання (постачання) природного газу надається за умови та на підставі укладеного між споживачем та Оператором ГРМ (до ГРМ якого підключений об`єкт споживача) договору розподілу природного газу, що укладається за формою Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року № 2498 (далі - типовий договір розподілу природного газу), в порядку, визначеному цим розділом.

У пункті 3 глави 1 розділу VI Кодексу газорозподільних систем, який оскаржується, передбачено:

1. Договір розподілу природного газу має бути укладений Оператором ГРМ з усіма споживачами, у тому числі побутовими споживачами, об`єкти яких в установленому порядку підключені до/через ГРМ, що на законних підставах перебуває у власності чи користуванні Оператора ГРМ.

Споживачі, у тому числі побутові споживачі, для здійснення ними санкціонованого відбору природного газу з ГРМ та можливості забезпечення постачання їм природного газу їх постачальниками зобов`язані укласти договір розподілу природного газу з Оператором ГРМ, до газорозподільної системи якого в установленому законодавством порядку підключений їх об`єкт.

Здійснення відбору (споживання) природного газу споживачем за відсутності укладеного договору розподілу природного газу не допускається.

У підпункті 1 пункту 1 глави 7 Розділу VІ Кодексу газорозподільних систем, який оскаржується, передбачено:

1. Оператор ГРМ в установленому законодавством порядку має право припинити/обмежити газопостачання на об`єкт споживача (у тому числі побутового споживача) з дотриманням ПБСГ та нормативних документів, що визначають порядок обмеження/припинення природного газу, у таких випадках:

1) несвоєчасна та/або неповна оплата послуг згідно з умовами договору розподілу природного газу.

8. На підставі п. 17 ч. 3 ст. 4 Закону України "Про ринок природного газу" НКРЕКП прийнято постанову від 30.09.2015 №2496 "Про затвердження Правил постачання природного газу", яка регулює відносини, які виникають між постачальниками та споживачами природного газу, з урахуванням їх взаємовідносин з операторами газорозподільної системи/газотранспортної системи.

У пункт 1 Розділу ІІІ Правил постачання природного газу, який оскаржується, передбачено:

1. Підставами для постачання природного газу побутовому споживачу є:

наявність у побутового споживача договору розподілу природного газу, укладеного з Оператором ГРМ, до газорозподільної системи якого підключений об`єкт споживача, та присвоєння споживачу Оператором ГРМ персонального ЕІС-коду як суб`єкту ринку природного газу;

наявність у побутового споживача укладеного з постачальником договору постачання природного газу побутовим споживачам та дотримання його умов;

відсутність простроченої заборгованості побутового споживача перед діючим постачальником за поставлений природний газ (за його наявності), що має підтверджуватися письмовою довідкою діючого постачальника або складеним з ним актом звірки розрахунків.

9. Відповідно до ч.1 ст. 12 Закону України "Про ринок природного газу" НКРЕКП також прийнято постанову від 30.09.2015 №2500 "Про затвердження Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам".

У підпункті 2.2 розділу II Типового договору постачання природного газу, який оскаржується, передбачено:

2.2. Обов`язковою умовою для постачання природного газу Споживачу є наявність у Споживача укладеного в установленому порядку з Оператором ГРМ договору розподілу природного газу, на підставі якого Споживач набуває право правомірно відбирати газ із газорозподільної системи.

У підпункті 2 пункту 5.2. розділу V Типового договору постачання природного газу, який оскаржується, передбачено:

5.2. Споживач зобов`язаний:

2) укласти в установленому порядку договір розподілу природного газу з Оператором ГРМ для набуття права правомірного відбору газу із газорозподільної системи та фізичної доставки газу до межі балансової належності об`єкта Споживача.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що є споживачем природного газу для власних побутових потреб. Споживач згідно з Законом України «Про ринок природного газу» не може вважатися замовником послуги розподілу природного газу, у зв`язку з чим Закон України «Про ринок природного газу» не містить обов`язку для споживача укласти договір розподілу природного газу, а лише договір про постачання природного газу, тому оскаржувані постанови відповідача є такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили - Закону України «Про ринок природного газу». Оскільки до позивача застосовано оскаржувані постанови, що підтверджується розрахунком газової компанії про оплату, він просить визнати протиправними та нечинними окремі положення оскаржуваних постанов з моменту їх прийняття.

11. Відповідач проти позову заперечив та зазначив, що Закон України «Про ринок природного газу» та підзаконні нормативно-правові акти, прийняті на виконання вимог цього Закону, спрямовані на ефективну реалізацію реформи ринку природного газу відповідно до вимог Європейського законодавства та носять прогресивний характер. Положення оскаржуваних нормативно-правових актів відповідають положенням Закону України «Про ринок природного газу» та жодним чином не обмежують права споживачів природного газу, а також спрямовані виключно на забезпечення надійних умов постачання природного газу споживачам.

Позивач ставить під сумнів наявність в НКРЕКП повноважень на затвердження Типового договору розподілу природного газу, оскільки просить скасувати його повністю, навіть стосовно інших учасників ринку природного газу, що є безпідставним та необґрунтованим.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що НКРЕКП при прийнятті спірних нормативно-правових актів, зокрема в частині пункту 2 глави 1 розділу VI, пункту 1 глави 3 розділу VI, підпункту 1 пункту 1 глави 7 Розділу VІ постанови від 30.09.2015 № 2494, пункту 1 Розділу ІІІ постанови від 30.09.2015 № 2496, підпункту 2.2 розділу II, підпункту 2 пункту 5.2. розділу V постанови від 30.09.2015 №2500, діяла відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема у межах повноважень, визначених Законом України «Про ринок природного газу».

13. В обґрунтування підстав касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме п. п. 23, 37 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12, п. 1 ч. 2 ст. 13, ч. 1 ст. 40 Закону України "Про ринок природного газу".

14. У касаційній скарзі позивач зазначає про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, адже рішення судів першої та апеляційної інстанцій не містять мотивів відхилення доводів скаржника.

Позивач вважає, що у споживача, який згідно з пп.9, 23, 37 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ринок природного газу» не є «замовником», за приписами п. 1 ч.2 ст. 13 Закону України «Про ринок природного газу» міститься обов`язок укласти тільки договір про постачання природного газу, а обов`язку укласти договір розподілу природного газу ст. 13, ч. 1 ст.40 Закону України «Про ринок природного газу», ст.4 та 627 Цивільного кодексу України, ч.1 ст. 5 Закону України «Про захист прав споживачів» не містить.

15. Відзив від відповідача надійшов 12.08.2021. Відповідач рішення судів вважає правильними. Положення оскаржуваних нормативно-правових актів відповідають приписам Закону України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 №329-VIII та жодним чином не обмежують права споживачів та спрямовані на забезпечення надійних умов постачання газу.

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.

17. Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу, регулюються Законом України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 №329-VIII (далі - Закон №329-VIII).

18. Ключовим у справі є питання щодо обов`язку споживача природного газу укласти, окрім договору постачання, також і договір розподілу природного газу.

19. Згідно з положеннями ст. 1 Закону №329-VIII, споживач - фізична особа, фізична особа - підприємець або юридична особа, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, а не для перепродажу, або використання в якості сировини. У спірних відносинах позивач є споживачем.

20. Обов`язки споживача природного газу визначені у ч. 2 ст. 13 Закону України №329-VIII. Там передбачено, що споживач зобов`язаний, зокрема, укласти договір про постачання природного газу (пункт 1).

21. Вживання у цій правові нормі слова «зокрема» дає підстави вважати, що перелік обов`язків споживача, який наведено у ч. 2 ст. 13 Закону України №329-VIII, не є вичерпним. Відсутність у цьому переліку обов`язку укласти договір розподілу природного газу не свідчить про те, що такого обов`язку не може бути встановлено іншими нормативно-правовими актами.

22. При постачанні природного газу між постачальником та споживачем виникають відносини щодо купівлі-продажу природного газу як товару. Постачальник зобов`язується поставити споживачу природний газ, а споживач - оплатити вартість прийнятого природного газу в розмірі, строки та порядку, передбачених договором.

23. Однак постачання потребує відповідної мережі, через яку природний газ розподіляється між споживачами.

24. Відповідно до ч.1 ст. 37 Закону №329-VIII оператор газорозподільної системи відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (включаючи нове будівництво та реконструкцію) газорозподільної системи, якою він користується на законних підставах. Оператор газорозподільної системи зобов`язаний вживати заходів з метою забезпечення безпеки постачання природного газу, в тому числі безаварійної та безперебійної роботи газорозподільної системи.

25. При розподілі природного газу у споживача та газорозподільного підприємства виникає ряд взаємних прав та обов`язків, зокрема, щодо якості та тиску газу, обліку природного газу та проведення контрольного зняття показів лічильника газу, доступу до газового обладнання та/або комерційного вузла обліку газу споживача, обмеження (припинення) розподілу природного газу тощо.

26. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 40 Закону №329-VIII розподіл природного газу здійснюється на підставі та умовах договору розподілу природного газу в порядку, передбаченому кодексом газорозподільних систем та іншими нормативно-правовими актами. За договором розподілу природного газу оператор газорозподільної системи зобов`язується забезпечити замовнику послуги розподілу природного газу на період та умовах, визначених договором розподілу природного газу, а замовник зобов`язується сплатити оператору газорозподільної системи вартість послуг розподілу природного газу.

27. Отже, сторонами договору розподілу природного газу є замовник та оператор газорозподільної системи.

28. Позивач звертає увагу, що він є споживачем за договором постачання газу, а тому не може і не повинен бути замовником за договором розподілу природного газу.

29. Дійсно, Закон №329-VIII розмежовує поняття «споживач» і «замовник». Згідно з положеннями п. 9) ст. 1 цього Закону, замовник - фізична або юридична особа, яка на підставі договору замовляє надання однієї чи кількох із таких послуг: приєднання до газотранспортної або газорозподільної системи; транспортування природного газу; розподіл природного газу; зберігання (закачування, відбір) природного газу; послуги установки LNG.

30. Водночас, Закон №329-VIII не містить обмеження, за яким споживач природного газу за договором постачання не може бути також замовником за договором розподілу природного газу.

31. У ч. 2 ст. 40 Закону №329-VIII теж не йдеться про те, хто саме - споживач чи постачальник газу має бути замовником послуг з розподілу природного газу і, відповідно, стороною такого договору.

32. Отже, Закон №329-VIII не містить прямої та однозначної норми щодо того, хто саме повинен бути замовником послуг з розподілу газу. Однак, видається очевидним, що такий договір має бути укладено і хто б не був замовником - постачальник чи споживач, витрати на послуги з розподілу газу врешті-решт буде нести споживач.

33. У судовому засіданні, що відбулося 15.06.2022, представник Комісії Усачова А.І. пояснила, що для обмеження монополізму постачальників газу Закон №329-VIII розмежував функції постачання та розподілу газу, які більше не можуть виконуватися одним і тим самим суб`єктом. У зв`язку із цим є потреба в укладенні двох окремих договорів, предметом яких є: (1) придбання газу у будь-якого постачальника на вибір споживача (договір постачання) і (2) доставка газу споживачу через газорозподільчу мережу Оператора (договір розподілу). У першому договорі особа є споживачем газу, а у другому - замовником послуги з доставки та розподілу. Споживання газу без його доставки (розподілу) споживачу є неможливим.

34. Цей підхід знайшов відображення у Типовому договорі постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженому постановою Комісії від 30.09.2015 № 2500 (зареєстрована у Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1386/27831) та Типовому договорі розподілу природного газу, затвердженому постановою Комісії від 30.09.2015 №2498 (зареєстрована у Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1384/27829).

35. Цими нормативно-правовими актами Комісія, як регулятор ринку природного газу в Україні, конкретизувала обов`язки суб`єктів відповідних правовідносин, передбачених у ст.ст. 13, 40 Закону України №329-VIII, не вийшовши за їх межі.

36. З огляду на це, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що отримання та споживання природного газу побутовими споживачами України забезпечується двома послугами: постачанням природного газу і його розподілом, на отримання яких у побутового споживача повинні бути укладені два окремі договори - на постачання природного газу (укладається побутовим споживачем з постачальником, який має відповідну ліцензію) та на розподіл природного газу (укладається побутовим споживачем як Замовником послуги розподілу з відповідним Оператором ГРМ, що має відповідну ліцензію на провадження діяльності в межах території, де розташований відповідний об`єкт споживача).

Відповідно до норм Закону №329-VIII позивач має статус споживача як сторона договору постачання природного газу та статус замовника як сторона договору розподілу природного газу.

37. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо безпідставності тверджень позивача стосовно невідповідності окремих положень оскаржуваних постанов НКРЕКП, в частині порядку та умов доступу до газорозподільної системи для отримання/передачі природного газу, умов постачання природного газу, положенням Закону України "Про ринок природного газу".

38. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -