ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 819/1726/16

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області про визнання дій протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року, прийняту у складі судді Білоус І.О. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Запотічного І.І. (головуючий), Довгої О.І., Матковської З.М., І. Суть спору:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) 27 грудня 2016 року звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області, в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області, яка виразилась у відмові зарахувати ОСОБА_1 до вислуги років обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій, часу попередньої роботи в органах державної податкової служби з 17.10.1995 року по 26.12.1999 року та в Бородянській райдержадміністрації з 27.11.2007 року по 31.03.2008 року;

1.2. зобов`язати Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області зарахувати ОСОБА_1 до вислуги років обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій, час попередньої роботи в органах державної податкової служби з 17.10.1995 року по 26.12.1999 року та в Бородянській райдержадміністрації з 27.11.2007 по 31.03.2008 року;

1.3. зобов`язати Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 надбавки за вислугу років починаючи з 27.12.1999 року з врахуванням у вислузі років в календарному обчисленні стажу роботи в органах державної податкової служби з 17.10.1995 року по 26.12.1999 року та в Бородянській райдержадміністрації з 27.11.2007 року по 31.03.2008 року;

1.4. зобов`язати Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 відпускних, лікарняних, премій починаючи з 27.12.1999 року з врахуванням у вислузі років в календарному обчисленні стажу роботи в органах державної податкової служби з 17.10.1995 року по 26.12.1999 року та в Бородянській райдержадміністрації з 27.11.2007 року по 31.03.2008 року.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що з 17.10.1995 працював в органах державної влади, тобто в період з 17.10.1995 по 26.12.1999 ОСОБА_1 працював в органах державної податкової служби та мав присвоєні спеціальні звання «Інспектор податкової служби ІІІ рангу» та в подальшому, «Інспектор податкової служби ІІ рангу» та в період з 27.11.2007 по 31.03.2008 в органах державної виконавчої влади, а саме в Бородянській райдержадміністрації та мав 10 ранг державного службовця.

3. 18.11.2016 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області щодо зарахування до вислуги років, обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій. Відповідачем відмовлено позивачу у зарахуванні стажу роботи на посадах державного службовця у зв`язку з тим, що на даний час центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики не затверджений перелік посад в органах податкової міліції, при переході на які до вислуги років може бути зарахований попередній стаж роботи в державних органах.

4. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову наполягав на безпідставності останнього та просив відмовити в його задоволенні.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. ОСОБА_1 з 17.10.1995 працював на посаді державного податкового інспектора відділу податкових розслідувань ДПІ по Борщівському районі.

6. 15.11.1995 позивачем прийнята присяга державного службовця. 17.10.1996 присвоєно персональне звання «Інспектор податкової служби ІІІ рангу», 10.05.1990 присвоєно персональне звання «Інспектор податкової служби ІІ рангу».

7. В період з 26.11.1996 по 26.12.1999 позивач працював на посаді старшого державного податкового інспектора податкових розслідувань Чортківського відділу податкової міліції.

8. В період з 27.12.1999 по 13.11.2007 позивач працював на посадах в органах податкової міліції ДПА в Тернопільській області.

9. В період з 27.11.2007 по 11.12.2007 позивач працював на посаді керівника апарату Бородянської райдержадміністрації Київської області, присвоєно 10 ранг державного службовця.

10. В період з 11.12.2007 по 31.03.2008 позивач працював на посаді заступника Голови - керівника апарату Бородянської райдержадміністрації Київської області.

11. В період з 30.05.2008 позивач працював на посадах в органах податкової міліції. На час звернення до суду займав посаду - заступника начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління ДФС у Тернопільській області та присвоєно спеціальне звання полковника податкової міліції.

12. 18.11.2016 позивач звернувся до Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області щодо зарахування до вислуги років, обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій, як особі на яку поширюється дія ЗУ «Про пенсійне забезпечення».

13. Листом від 07.12.2016 № 449/6/19-00-04-19/11322 Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області відмовлено позивачу у зарахуванні стажу роботи на посадах державного службовця у зв`язку з тим, що на даний час центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики не затверджений перелік посад в органах податкової міліції, при переході на які до вислуги років може бути зарахований попередній стаж роботи в державних органах.

14. Не погодившись із відмовою у зарахуванні стажу роботи на державній службі до вислуги років, позивач звернувся з даним позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

15. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю.

16. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб", передбачені гарантії щодо формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії. Реалізація зазначеної гарантії не повинна залежати від невиконання державними органами покладених на них обов`язків, зокрема, щодо створення та затвердження списку посад стосовно практичної реалізації норм пункту «и» статті 17 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та абзацом 12 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

18. Касаційна скарга обґрунтована тим, що центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики не затверджений перелік посад в органах податкової міліції, призначення на які є підставою для зарахування військовослужбовцям до вислуги років для призначення пенсії, часу роботи в державних органах, у разі переходу на службу в податкову міліцію, як це передбачено пунктом «и» ст.17 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Тому, ОСОБА_1 не зараховано до вислуги років для призначення пенсії, як особі на яку поширюється дія зазначеного Закону період роботи в державних органах, зокрема в органах державної податкової служби та Бородянській райдержадміністрації Київської області. Відповідно в податкового органу не було правових підстав для здійснення зазначених зарахувань та перерахунків. Також відповідно до приписів Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» під дію якого підпадає позивач, передбачено гарантії формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії, але вимоги цього Закону не поширюються на порядок обчислення та нарахування надбавок за вислугу років та здійснення перерахунку і виплати відпускних, лікарняних, премій під час проходження служби. Зазначені перерахунки не передбачені жодним нормативно-правовим актом.

V. Джерела права й акти їх застосування

19. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Відповідно до частини другої та третьої статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Кодекс адміністративного судочинства України (як у редакції, чинній на час судового розгляду, так і в редакції, чинні на час касаційного перегляду) передбачає, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

22. Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

23. Європейський суд з прав людини у рішенні від 22 червня 2004 року у справі «Броньовський проти Польщі» зазначив, що принцип верховенства права, на якому будується Конвенція, та принцип законності, про який ідеться в статті 1 Першого протоколу, вимагає від держав не лише поважати і застосовувати, у передбачуваний і узгоджуваний спосіб, запроваджені ними закони, а ще й - що безпосередньо випливає з цього обов`язку - забезпечувати правові та практичні умови для втілення їх в життя (пункт 184).

24. Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію визначає Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 9 квітня 1992 року № 2262-XII (далі - «Закон № 2262-XII»).

25. Закон № 2262-XII має на меті реалізацію особами, які мають право на пенсію за цим Законом, свого конституційного права на державне пенсійне забезпечення у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом, і спрямований на встановлення єдності умов та норм пенсійного забезпечення зазначеної категорії громадян України.

26. Відповідно до пункту «и» статті 17 Закону № 2262-XII особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби і військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах «б-д» статті 1-2 цього Закону, які мають право на пенсію за цим Законом, до вислуги років для призначення пенсії зараховуються час роботи в державних органах у разі переходу на військову службу в органи і військові формування Служби безпеки України, Управління державної охорони України, органи внутрішніх справ, державну пожежну охорону, Державну службу спеціального зв`язку та захисту інформації України, органи і підрозділи цивільного захисту, податкову міліцію або Державну кримінально-виконавчу службу України на посади офіцерського та начальницького складу згідно з переліками посад, затверджуваними відповідно Службою безпеки України, Управлінням державної охорони України, Міністерством внутрішніх справ України, Державною службою спеціального зв`язку та захисту інформації України, центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання кримінальних покарань, цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, державної фінансової політики.

27. Відповідно до статті 17-1 Закону №2262-ХІІ порядок обчислення вислуги років та визначення пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

28. Відповідно до абзацу 12 пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їхніх сімей» від 17 липня 1992 року №393 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установити, що для призначення пенсій за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським, особам, зазначеним у пункті "ж" статті 1-2 такого Закону, до вислуги років зараховується час роботи в державних органах у разі переходу на службу в органи внутрішніх справ на посади начальницького складу, на військову службу в органи і військові формування Служби безпеки за направленням Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Республіки Крим, Представника Президента України в області, містах Києві та Севастополі згідно з переліками посад і на умовах, затверджуваних відповідно Міністерством внутрішніх справ і Центральним управлінням Служби безпеки.

VI. Висновок Верховного Суду

29. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час касаційного перегляду), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

30. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що особам, які мають право на призначення пенсії на підставі Закону № 2262-XII, до вислуги років для призначення пенсії зараховується час роботи в державних органах у разі переходу на військову службу в органи внутрішніх справ, податкову міліцію на посади офіцерського та начальницького складу згідно з переліками посад, затверджуваними відповідно Міністерством внутрішніх справ України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державної фінансової політики.

31. Як випливає з матеріалів справи, свою відмову ГУ ДФС у Тернопільській області мотивує тим, що центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання державної фінансової політики, не затверджений перелік посад в органах Державної податкової служби України, період роботи на яких може бути зарахований до календарної вислуги років. У зв`язку з цим, позивачу не зараховано до вислуги років час роботи в органах Державної податкової служби та в Бородянській райдержадміністрації.

32. Разом з тим, Верховний Суд зазначає наступне.

33. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував у своїх рішеннях про те, що принцип верховенства права зобов`язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.

34. Так, Закон № 2262-XII встановлює для осіб начальницького складу податкової міліції передбачені гарантії формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії. Реалізація зазначеної гарантії не повинна залежати від невиконання державними органами, покладених на них обов`язків, зокрема, щодо створення і затвердження списку посад. Правовідносини, що виникають у процесі реалізації права на встановлену державою гарантію для осіб начальницького складу податкової міліції як складової їхнього правового статусу, будуються на принципі юридичної визначеності. Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

35. Аналогічна позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 листопада 2019 року у справі № 813/5876/15, від 20 вересня 2019 року у справі № 813/904/15 та від 4 жовтня 2018 року у справі № 819/1695/16.

36. Отже, неправомірним є посилання відповідача на відсутність затвердженого переліку посад, як на підставу відмови позивачу у зарахуванні до вислуги років для призначення пенсії часу попередньої роботи в державних органах. Водночас, та обставина, що ОСОБА_1 працював саме в державних органах з 17 жовтня 1995 до 26 грудня 1999 року та з 27 листопада 2007 року до 31 березня 2008 року сторонами не оспорювалася.

37. Доводи відповідача жодним чином не впливають на право позивача щодо зарахування вказаного періоду трудового стажу до вислуги років держаного службовця.

38. Таким чином, доводи, викладені у касаційній скарзі, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи, висновків суду першої та апеляційної інстанцій не спростовують.

39. При цьому, в силу вимог частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

40. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.