ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 280/398/20

І. СУТЬ СПОРУ

1. Позивач Товариство з обмеженою відповідальністю «Амструд» ( далі ТОВ «Амструд») 15 січня 2020 року звернувся до суду з позовом до відповідачів Управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області, Державної служби України з безпеки на транспорті, в якій просить визнати протиправною та скасувати постанову Управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області №173162 від 24 грудня 2019 року про застосування адміністративно-господарського штрафу в розмірі 34 000 грн.

ІI. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року адміністративний позов задоволений, визнано протиправною та скасовано постанову №173162 від 24 грудня 2019 року, прийняту Управлінням Укртрансбезпеки у Запорізькій області.

3. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступником керівника Запорізької обласної прокуратури подано апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права, апелянт просив оскаржуване рішення суду скасувати та відмовити в задоволенні позову.

4. Апеляційна скарга була обґрунтована тим, що вона подана на виконання повноважень, визначених статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави в особі органу управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області, Державної служби України з безпеки на транспорті. Прокурор зазначає, що всупереч ст. 9 КАС України, відповідачем Управлінням Укртрансбезпеки у Запорізькій області не надано в повному обсязі докази, на які посилається у відзиві. У подальшому, незважаючи на продовження процесуальних строків відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень КАС України, управлінням не було оскаржено рішення суду першої інстанції. Вказані факти, на думку заступника керівника прокуратури Запорізької області, свідчать про неналежне виконання цим органом своїх повноважень, що в свою чергу, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для здійснення прокурором представництва інтересів держави та вступу у справу шляхом подання апеляційної скарги.

5. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року відкрите провадження у справі.

6. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області, Державної служби України з безпеки на транспорті, на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року по адміністративній справі № 280/398/20.

7. Закриваючи апеляційне провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що керівник Прокуратури Запорізької області не набув права на звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі органу управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що прокурор не є альтернативним суб`єктом звернення до суду за захистом інтересів держави і не має замінювати компетентний орган, який бажає захищати інтереси держави.

7. У поданій касаційній скарзі скаржник з посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права просить скасувати оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції усупереч позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, невірно застосував до спірних правовідносинах положення статей 23, 24 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та статей 2, 53, 54, 295 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

8. Так, внаслідок порушення вказаних вище норм, а також статей 5, 6 Закону України від 5 квітня 2001 року №2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон №2344-ІІІ), пунктів 4, 15, 27 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінетом Міністрів України від 11 лютого 2015 року №103, суд апеляційної інстанції неправомірно закрив апеляційне провадження у зв`язку з недоведенням прокурором неналежного захисту уповноваженим органом державних інтересів у спірних правовідносинах.

9. Скаржник наголошує, що спір у цій справі стосується інтересів держави, в частині її обов`язку по ремонту та утриманню доріг загального користування державного значення, а спеціально уповноважений державний орган, до повноважень якого віднесено здійснення контролю за дотриманням автомобільними перевізниками вимог законодавства щодо габаритно-вагових стандартів транспортних засобів, неналежним чином здійснював захист держави у суді, про що свідчить як відсутність вчинення дій щодо оскарження рішення суду першої інстанції, так і наведені в апеляційній скарзі та долучені докази, які свідчать про правомірність притягнення позивача до відповідальності.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

11. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеній в частині третій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

12. З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції, основним спірним питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.

13. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

15. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

16. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

17. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

18. Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

19. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом №1697-VII.

20. Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

21. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

22. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта вказаної статті).

23. Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

24. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

25. Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

26. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

27. Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

28. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2019 року у справі №826/15338/18, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17.

29. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

30. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

31. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

32. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

33. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

34. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

35. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

36. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

37. Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

38. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а.

39. У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області, як суб`єкт владних повноважень, на яке покладено завдання щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті шляхом проведення на автошляхах нашої держави габаритно-вагового контролю вантажних транспортних засобів, притягнення автоперевізників до відповідальності за перевищення вагових параметрів, нарахування та вжиття заходів до стягнення завданої у зв`язку з цим шкоди (статті 5, 6 Закону №2344-ІІІ, пункти 4, 15, 27 Положення №103).

40. Для реалізації вказаного завдання чинним законодавством зазначений орган влади наділений цілою низкою прав, у тому числі відстоювати у суді відповідні державні інтереси з метою як притягнення порушника до відповідальності, так і недопущення вказаним фактом аналогічних порушень з боку інших автоперевізників.

41. З матеріалів справи вбачається, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури як на підставу для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області посилається на неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом як відповідачем в судовому процесі, що полягають в нездійсненні оскарження рішення суду в апеляційному порядку.

42. На підтвердження підстав для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі управління Укртрансбезпеки заступник керівника Запорізької обласної прокуратури долучив до апеляційної скарги листи Прокуратури Запорізької області, який був адресований Управлінню Укртрансбезпеки в Запорізькій області, в якому серед іншого Заступник прокурора області просив повідомити чи вживалося заходи на оскарження рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року та які причини заважають цьому. Цим же листом, заступник прокурора області зазначив, що сама по собі обставина відсутності коштів для сплати судового збору у органу влади, уповноваженого у спірних правовідносинах захищати державні інтереси не належить до виключних випадків для представництва їх інтересів.

43. Державна служба України з безпеки на транспорті листом від 16 червня 2020 року №4627/05/15-20 повідомила Прокуратуру Запорізької області, що ними не вживалися заходи на оскарження рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року. Також в матеріалах адміністративної справи наявний лист Управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області адресований Заступнику прокурора Запорозької області, в якому відправник повідомив, що Управління Укртрансбезпеки у Запорізькій області не є юридичною особою та розпорядником виділення коштів, для сплати судового збору щодо заявлення апеляційного оскарження, а тому відсутня процесуальна можливість оскарження вищевказаного рішення.

44. Верховний Суд вважає, що наведені заступником керівника Запорізької обласної прокуратури підстави для здійснення представництва прав та інтересів держави не є достатніми з огляду на наступне.

45. Як встановлено апеляційним судом, 26 березня 2020 року управлінням Укртрансбезпеки в Запорізькій області надано до суду першої інстанції відзив на адміністративний позов, до якого приєднано докази обґрунтування позиції відповідача у справі, а саме: складені 11 листопада 2019 року акт №185214 проведення перевірки, акт №0016452 про перевищення транспортним засобом нормативних вагових параметрів, довідка №0009982 про результати здійснення габаритно-вагового контролю, направлення на рейдову перевірку №007478 , свідоцтво про повірку регульованого засобу вимірювальної техніки (а.с.39-52) Вказаний відзив з наданими доказами враховано судом першої інстанції при розгляді справи.

46. Крім того, Верховний Суд погоджується з висновком апеляційного суду, що звернення до апеляційного суду з апеляційною скаргою це право сторони, а не обов`язок, а тому той факт, що відповідачем не оскаржено рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку не свідчить про неналежне виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків.

47. Відсутність коштів, для сплати судового збору не свідчить про відмову від виконання покладених на неї повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері регулювання земельних відносин.

48. Однак, з матеріалів справи встановлено, що жоден з відповідачів не подавав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції разом з клопотанням про відстрочення сплати судового збору.

49. Відтак неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави. Суд наголошує, що неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання підстав прокурору для звернення з апеляційною скаргою до суду.

50. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 24 березня 2021 року у справі № 12091/09/1570, від 04 травня 2022 року у справі .№240/2186/21.

51. Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №280/398/20, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.

52. Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.

53. Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.

54. Крім того, Верховний Суд вказує, що закриття апеляційного провадження за скаргою прокурора не позбавляє права на апеляційне оскарження судового рішення безпосередньо відповідачами.

55. З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що керівником Прокуратури Запорізької області не доведено факту неналежного виконання Управлінням Укртрансбезпеки у Запорізькій області своїх обов`язків по захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою в порядку статті 23 Закону №1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.

56. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.

57. Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження.

58. Доводи касаційної скарги, які фактично є аналогічними доводам викладеним в апеляційній скарзі, не доводять неправильного застосування апеляційним судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, і не спростовують правильність висновку апеляційного суду.

59. Що стосується доводів касаційної скарги про те, що апеляційний суд, всупереч висновку викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, невірно застосував до спірних правовідносин положення статей 23, 24 Закону №1697-VII, є необґрунтованими, оскільки правовідносини у вказаній справі та у справі, що розглядається не є тотожними.

60. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.

61. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

62. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд