ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 640/31850/20

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України (далі також - відповідач, скаржник), у якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просив:

визнати протиправними дії Міністерства інфраструктури України щодо розробки та прийняття наказу №201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України";

визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України №201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України";

скасувати державну реєстрацію наказу Міністерства інфраструктури України №201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України".

2. 11 травня 2021 року представником позивача подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства інфраструктури України №201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України".

3. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, представник позивач вказував на наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного наказу, порушення процедури його опублікування. Також зазначено, що, встановивши у непередбачений законом спосіб за неналежними документами підтвердження трудового стажу моряків як підставу для звільнення їх від обов`язку проходження підтвердження кваліфікації в Державній кваліфікаційній комісії, відповідач створює загрозу того, що підтвердження кваліфікації та продовження строку дії документів моряка можуть отримати особи, в яких не має належного обсягу знань та вмінь для виконання своїх функцій, що може призвести до аварійних ситуацій у морі та людських жертв.

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2021 року, заяву представника ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено та зупинено дію наказу Міністерства інфраструктури України № 201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України".

5. Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки до позивача можуть бути застосовані положення оскаржуваного наказу №201 від 6 квітня 2021 року, а вказаний наказ направлений на подальшу деталізацію повноважень Державної служба морського та річкового транспорту України (далі - Морська адміністрація) у відповідній сфері, тобто у тій сфері, повноваження в якій Морська адміністрація не має права виконувати, з огляду на наявність такої заборони, встановленою ухвалою суду, то в даному випадку у позивача наявні достатньо обґрунтовані припущення, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до адміністративного суду, а тому невжиття заявленого заходу забезпечення позову може призвести до порушення вимоги щодо справедливого та ефективного захисту порушених прав.

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, Міністерства інфраструктури України звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити.

7. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті без дотримання норм процесуального права, а саме статей 150, 151 КАС України, у зв`язку з цим суди дійшли помилкового висновку про наявність підстав вжиття заходів забезпечення позову, а також того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених прав позивача (у разі задоволення позову), за захистом яких він звернувся до адміністративного суду.

8. Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано при ухваленні оскаржуваних рішень висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18 ("При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу."), а також подібні висновки, викладені Верховним Судом, зокрема у постановах від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17, від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18 та від 11 листопада 2019 року у справі №826/16216/18.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. Касаційна скарга надійшла до суду 9 серпня 2021 року.

10. Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №640/31850/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам надати відзив на касаційну скаргу.

11. Ухвалою Верховного Суду від 27 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 28 липня 2022 року.

12. З касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд касаційної скарги в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2022 року.

13. Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

15. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

16. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

17. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

18. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2021 року не відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на наступне.

19. Відповідно до частини першої та другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

21. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

21. Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

22. Відповідно до пункту 4 роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року №9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів.

23. Згідно Рекомендацій № R (89) 8 Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятих Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд (prima facie) наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.

24. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний гарантувати, у суворій відповідності до закону та за наявності безумовних фактичних підстав, (1) виконання майбутнього рішення суду або/та (2) ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.

Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

25. Вказані висновки узгоджуються із позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18 та від 11 січня 2022 року у справі №640/18852/21.

26. Колегія суддів зазначає, що судове рішення про забезпечення позову є винятковим екстраординарним заходом, який не повною мірою узгоджується з деяким, визначеними у частині другій статті 129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства, а саме, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобам. При цьому, таке судового рішення стає обов`язковим для виконання до його апеляційного перегляду.

Забезпечення позову шляхом зупинення дії нормативно-правового акта повинно повною мірою узгоджуватися з положеннями частини першої статті 6 Основного Закону України, які встановлюють, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

27. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

28. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, від 30 вересня 2019 року у справі №420/5553/18, від 29 січня 2020 року у справі №640/9167/19 та від 20 травня 2021 року у справі №640/29749/20.

29. При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

30. Зазначені висновки суду відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 20 травня 2021 року у справі №640/29749/20.

31. Як вбачається зі змісту оскаржуваних рішень, ухвалюючи рішення про задоволення заяви про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства інфраструктури України №201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України", суди попередніх інстанцій виходили з того, що до позивача можуть бути застосовані положення спірного наказу №201 від 6 квітня 2021 року, а вказаний наказ направлений на подальшу деталізацію повноважень Морської адміністрації у відповідній сфері, тобто у тій сфері, повноваження в якій Морська адміністрація не має права виконувати, з огляду на наявність такої заборони, встановленою ухвалою суду, тому наявні достатньо обґрунтовані припущення, що невжиття заходів може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до адміністративного суду

32. Однак, колегія суддів вважає такий висновок судів першої та апеляційної інстанцій передчасним та зазначає, що наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішення, дій та/або бездіяльності може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.

33. Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке ймовірно стосуються прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що такі рішення є очевидно протиправними і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.

34. З приводу наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то Верховним Судом у постановах від 16 травня 2019 року у справі №826/14303/ 18, від 12 лютого 2020 року у справі №640/17408/19 та від 27 лютого 2020 року у справі №640/16242/19 зазначено, що такі ознаки повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом (beyond reasonable doubt). Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. В іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивача до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію у справі.

35. Колегія суддів зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються фактично лише на припущеннях про те, що спірний наказ є очевидно протиправним та може бути застосований до позивача або стосуватися його прав та інтересів. Крім того, судами необґрунтовано, яким чином невжиття заходів забезпечення позову стосовно спірного наказу може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

При тому, ухвалюючи оскаржувані судові рішення про забезпечення позову, суди фактично вдалися до оцінки правовідносин, які є предметом судового розгляду в іншій справі (№640/31815/20), та спір у якій не був вирішений на момент вжиття заходів забезпечення позову у цій справі.

36. Також колегія суддів звертає увагу на те, що в заяві представника позивача про забезпечення позову від 12 травня 2021 року (т.1, а.с. 42-54) не наведено жодних мотивів на підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся, або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. Доводи вказаної заяви повторюють доводи позовної заяви та можуть бути перевірені тільки під час судового розгляду справи.

37. Однак, при вирішенні питання про забезпечення позову суди попередніх інстанцій не здійснили оцінку доводів заявника з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заяви щодо забезпечення позову. Судами не встановлено підстав, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивача наказом Міністерства інфраструктури України №201 від 6 квітня 2021 року "Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України".

38. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що судами попередніх інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України, а також усупереч пункту 5 частини третьої статті 151 цього Кодексу.

39. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується із доводами касаційних скарг щодо порушення судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, норм процесуального права, а саме статей 150, 151 КАС України, при вжитті заходів щодо забезпечення позову у цій справі.

40. Крім того, як встановлено колегією суддів Верховного Суду, судами попередніх інстанцій, в порушення вимог частини п`ятої статті 242 КАС України, не враховано висновки щодо застосування статей 150, 151 КАС України, викладені у постановах від 11 квітня 2018 року у справі №766/8195/17, 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 16 травня 2019 року у справі №826/14303/ 18, від 11 листопада 2019 року №826/16216/18, від 29 січня 2020 року у справі №640/9167/19, від 12 лютого 2020 року у справі №640/17408/19, від 27 лютого 2020 року у справі №640/16242/19 та від 16 березня 2020 року у справі №640/4769/19, на що обґрунтовано було звернуто увагу і в касаційній скарзі.

41. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

42. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

43. З огляду на це, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційна скарга Міністерства інфраструктури України підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Керуючись статтями 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд