ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 360/2093/20

І. Обставини справи

1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Прокуратури Луганської області (далі - відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2) з вимогами:

- визнати протиправним та скасувати рішення Кадрової комісії №2 від 02.04.2020 №38 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Луганської області О. Ляшенка від 30.04.2020 №533к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Прокуратури Луганської області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді, рівнозначній посаді, яку вона займала станом на 05.05.2020;

- стягнути з Прокуратури Луганської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 06.05.2020 по дату винесення судового рішення.

2. Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 замінено в справі №360/2093/20 назву відповідача-1 з «Прокуратура Луганської області» на «Луганська обласна прокуратура».

3. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 27.10.2020 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії №2 з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 02.04.2020 №38 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» прийняте щодо ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасувано наказ прокурора Луганської області від 30.04.2020 №533к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Прокуратури Луганської області з 05.05.2020. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Прокуратури Луганської області з 06.05.2020. Стягнуто з Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 06.05.2020 по 27.10.2020 у розмірі 141508 грн 80 коп із відрахуванням обов`язкових податків та зборів. В іншій частині у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

4. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачі звернулися до Першого апеляційного адміністративного суду з апеляційними скаргами.

5. Апеляційні скарги мотивовані тим, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивачки, є факт неуспішного проходження нею атестації, а не ліквідація, реорганізація органу. Згідно з пунктом 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ), з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» . За приписами пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» 14.10.2014 №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VІІ) прокурори та слідчі органів прокуратури можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

6. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 23.02.2021 зупинено провадження за апеляційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 27.10.2020 в справі №360/2093/20 до набрання законної сили Рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону №113-ІХ.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що при винесенні спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону №113-IX, конституційність якого наразі є предметом розгляду Великої Палати Конституційного Суду України, та дійшов висновку про те, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи №3/116(20), а тому провадження в справі №360/2093/20 необхідно зупинити.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

8. У березні 2021 року Луганською обласною прокуратурою подано касаційну скаргу на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 23.02.2021.

9. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що справа, до завершення розгляду якої зупинено провадження у цій справі, не пов`язана з встановленням фактичних обставин, а отже, об`єктивної неможливості її розгляду не існує. Скаржник зазначає про відсутність перешкод для суду надати самостійну правову оцінку положенням Закону №113-ІХ.

11. Відповідач-1 указує, що предметом розгляду у цій справі є законність дій та рішень відповідачів станом на час їхнього вчинення, і припущення про те, що Закон №113-ІХ у подальшому може бути визнаний неконституційним не може впливати на оцінку таких дій та рішень.

12. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській В.Е., Кашпур О.В.

13. Ухвалою Суду від 29.04.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

14. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.

15. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

17. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).

18. Надаючи оцінку оскаржуваній ухвалі суду апеляційної інстанції, Суд виходить із такого.

19. Як випливає зі змісту оскаржуваної ухвали, суд апеляційної інстанції зупинив провадження у справі відповідно до пункту 3 частини першої статті 236 КАС України із тих підстав, що при прийнятті спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону №113-ІХ, конституційність якого є предметом розгляду Великої Палати Конституційного Суду України, а тому, на думку суду, існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи №3/116(20).

20. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

21. За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

22. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

23. Отже, за чинним правовим регулюванням закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

24. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи необхідно розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

25. Зупиняючи провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що конституційність Закону №113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.

26. Водночас зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

27. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

28. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону №113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

29. Однак, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору; в достатній мірі не конкретизував, у чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

30. Окремо необхідно вказати на те, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обидві сторони обов`язок дотримання принципу правової невизначеності.

31. Так, орган, із якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

32. У зв`язку з цим, для цієї категорії справ законодавством установлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

33. Отож невиправдане зупинення провадження у справах цієї категорії є неприпустимим і не відповідає завданням адміністративного судочинства.

34. Також трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі і в такому випадку на її користь підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок тривалого розгляду справи може сягнути великих розмірів за відсутності у цьому вини органу.

35. Відповідні висновки викладені в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2019 в справі №826/25204/15 і в постановах Верховного Суду від 07.04.2021 в справі №200/5251/20-а, від 27.04.2021 в справі №360/2091/20, від 19.05.2021 в справі №360/2163/20, від 09.06.2021 в справі №360/2175/20 та від 21.10.2021 в справі №200/5458/20-а.

36. Оскільки суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, Суд, з огляду на приписи частин першої та четвертої статті 353 КАС України, дійшов висновку, що касаційна скарга Луганської обласної прокуратури підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала Першого апеляційного адміністративного суду від 23.02.2021 скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

37. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд