ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 809/1619/17

У листопаді 2017 року позивачі звернулись до суду з адміністративним позовом, в якому, із врахуванням заяви про зміну позовних вимог, просили:

визнати протиправними дії Інспекції Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області щодо прийняття рішень від 19.10.2017 №Р-3517/0-2869/6-17, I-3515/0-2865/6-17,13514/0-2867, I-3513/0-2866/6-17 та 13516/0-2870/6-17 про відмову у наданні ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності на території Анадольської сільської ради Хотинського району Чернівецької області за межами населеного пункту;

зобов`язати Інспекцію Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , подані 12.09.2017, у порядку, встановленому ст. 118 Земельного кодексу України, та надати дозвіл на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної форми власності для подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Анадольської сільської ради Хотинського району Чернівецької області або надати мотивовану відмову з підстав, зазначених в ст. 118 Земельного кодексу України.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12.09.2017 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 в своїх інтересах та інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_2 , а саме: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулись до відповідача з заявами про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності на території Анадольської сільської ради Хотинського району Чернівецької області за межами населеного пункту.

До заяв позивачі долучили графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, копії паспортів, копії свідоцтв про народження дітей, копії документів про присвоєння ідентифікаційного номера фізичній особі у Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків та інших обов`язкових платежів, а також заяви батька про надання згоди на вчинення дій щодо відведення земельних ділянок у власність своїх неповнолітніх дітей в порядку ст.ст. 118-120 ЗК України від 12.09.2017 та копію витягу з рішення виконавчого комітету Калуської міської ради від 29.08.2016 №189.

Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області 19.10.2017 року розглянуто заяви позивачів та в листах №Р-3517/0-2869/6-17, І-3515/0-2865/6-17, 13514/0-2867, І-3513/0-2866/6-17, 13516/0-2870/6-17 зазначено, що порядок безоплатної приватизації ділянок громадянами визначений статтею 118 Земельного кодексу України. Відповідно до частини 7 вищезазначеної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Таким чином, під час розгляду поданих до Головного управління Держгеокадастру матеріалів встановлено, що вони не відповідають вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Не погоджуючись із такою відмовою Держгеокадастру у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, позивачі звернулись до суду з цим адміністративним позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилались на те, що відмови відповідача не відповідають вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05.01.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2018, позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства у заявлених розмірах.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. У свою чергу, викладені відповідачем у листах №Р-3517/0-2869/6-17, І-3515/0-2865/6-17, 13514/0-2867, І-3513/0-2866/6-17, 13516/0-2870/6-17 від 19.10.2017 мотиви для відмови не містять жодної з передбачених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у наданні дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , дозвіл на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної форми власності для подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, суди дійшли висновку що такі є дискреційними повноваженнями відповідача, та дійшли висновку, що належним способом захисту прав позивачів у даному випадку буде зобов`язання відповідача повторно розглянути подані ними клопотання.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги відповідач посилається на порушення судами норм матеріального права, що призвело до ухвалення судових рішень, які на його думку підлягають скасуванню.

Покликається на те, що графічні матеріали, які є додатками до поданих позивачами заяв, є неналежної якості, не характеризують місце розташування даних земельних ділянок, їх площу та не відповідають встановленому законодавством порядку, з огляду на що відмови Держгеокадастру у надані позивачам дозволів на розробку проектів землеустрою на підставі ч. 7 ст. 118 ЗК України є правомірними та такими, що відповідають закону.

Крім того, покликається на те, що Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, якою визначено порядок передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації. На виконання вказаної постанови наказом Головного управління від 12.07.2017 №126-од затверджено Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які пропонуються для передачі у власність громадянам, в межах норм безоплатної приватизації у III кварталі 2017 року на території Чернівецької області та наказ Головного управління від 09.11.2017 №276-од, яким затверджено Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які пропонуються для передачі у власність громадянам, в межах норм безоплатної приватизації у IV кварталі 2017 року на території Чернівецької області, які опубліковано на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області. При цьому дані накази є чинними і у встановленому порядку не скасовані.

Оскільки, бажані позивачами до відведення земельні ділянки не вказані у Переліках як такі, що пропонуються для передачі, місце розташування об`єктів не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема, постанови Кабінету міністрів України №413 від 07.06.2017, та наказів Головного управління від 12.07.2017 №126-од та №276-од від 09.11.2017, що є обов`язковим для виконання актами нормативного характеру.

Просив оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

У відзиві на касаційну скаргу позивачі просили у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. В обгрунтування посилались на безпідставність доводів відповідача про неналежну якість доданих до заяв графічних матеріалів, оскільки такі заявлені відповідачем лише в суді касаційної інстанції. Разом з тим під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій відповідач вважав подані ними графічні матеріали належними та не ставив їх під сумнів.

Крім того, безпідставним є покликання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на норми Стратегії, оскільки така не була підставою для відмови у наданні їм дозволів на розробку проектів землеустрою.

За правилами частини шостої, сьомої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач відмовив позивачам у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою посилаючись на положення ч. 7 ст. 118 ЗК України. Водночас жодної, з передбачених зазначеною нормою підстав для відмови у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою відповідачем не зазначено і рішення у формі наказу не прийнято.

Посилання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на неналежну якість доданих позивачами до заяв графічних матеріалів, які на його думку не характеризують місце розташування даних земельних ділянок, їх площу та не відповідають встановленому законодавством порядку, є безпідставним, оскільки жодне з вказаних зауважень не було підставою оскаржуваної відмови.

Також безпідставним є посилання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на затверджену Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, як на правомірність оскаржуваної відмови, оскільки вказаною постановою не було встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші, ніж зазначені у переліку, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.

Крім того, Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 29.09.2020 у справі №814/2221/17 та від 30.06.2021 у справі №803/1232/17.

Крім того, у постанові від 29.09.2020 у справі №814/2221/17 Верховний Суд дійшов висновку, що «…. зміст норм частин шостої та сьомої статті 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

Частиною сьомою статті 118 ЗК України, якою передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не передбачено такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяв позивачів не містить визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми ЗК України. Зазначена обставина є цілком достатньою для скасування такого рішення відповідача.».

Крім того, у постановах від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 29.08.2019 у справі №420/5288/18, від 30.11.2020 у справі №804/4743/16, від 21.10.2021 у справі №804/4434/16 Верховний Суд дійшов висновку, що: «… за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.

Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.

<…> Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.».

За таких обставин, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо протиправності оскаржуваних відмов відповідача та ухвалили рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись ст. 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -