ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 520/14895/2020

І. Суть спору

1. У жовтні 2020 року Служба автомобільних доріг у Харківській області звернулася до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просила визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі № UА-2020-06-05-007367-b.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

2. Західним офісом Держаудитслужби на підставі доручення Державної аудиторської служби України від 16.09.2020 року № 003100-18/4941-2020 прийнято наказ про початок моніторингу закупівель № 61 від 29.09.2020 року.

2.1. Відповідно до наказу від 29.09.2020 року №37 Управлінням Західного офісу Держаудитсдужби в Чернівецькій області на підставі виявлених органом державного фінансового контролю ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, з 29.09.2020 року розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2020-06-05-007367-b, Замовником якої є Служба автомобільних доріг в Харківській області.

2.2. За результатами моніторингу відповідачем 20.10.2020 року складено та оприлюднено Висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про результати моніторингу закупівлі № UA-2020-06-05-007367-b від 05.06.2020 року, яка проведена Службою автомобільних доріг в Харківській області.

2.3. Відповідно до вказаного висновку, відповідачем в ході моніторингу встановлено наступні порушення:

- вимог пунктів 8 та 9 частини другої статті 21 Закону України «Про публічні закупівлі»: оголошення про проведення відкритих торгів не містить інформації про мову (мови), якою (якими) повинні готуватися тендерні пропозиції та умови надання забезпечення тендерних пропозицій.

- за результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам Закону установлено, що на порушення вимог пункту 2 частини другої статті 22 Закону у тендерній документації не зазначено підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі, передбачених пунктом 11 частини першої статті 17 Закону. За результатами аналізу питання відповідності тендерної пропозиції умовам тендерної документації установлено, що Замовник визнав переможцем торгів ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112», пропозиція якого не відповідала умовам тендерної документації. Відповідно до вимог підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 до тендерної документації, у разі власного або орендованого (лізинг) цементобетонного заводу учасник у складі тендерної пропозиції подає довідку, яка повинна обов`язково містити інформацію, встановлену Таблицею 5 та під таблицею у довідці Учасником додатково зазначається інформація щодо запланованих обсягів випуску бетону протягом строку виконаних робіт з зазначенням можливості виготовлення бетону необхідного класу/марки в потрібній кількості протягом усього строку виконання робіт за предметом закупівлі. Однак, учасник ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112» у довідці від 26.06.2020 року №708 не зазначив інформації щодо запланованих обсягів відпуску бетону Постачальником Товариством з обмеженою відповідальністю «МОМОТ-БЕТОН» (далі - ТОВ «МОМОТ- БЕТОН») щомісячно в потрібній кількості протягом строку виконання робіт, чим не дотримав вимоги підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 до тендерної документації. Також, ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112» не підтвердив можливість постачання бетонної суміші В35 F300 W8, чим не дотримав вимоги Додатку 4 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі» - Технічне завдання по капітальному ремонту шляхопроводу з підходами на км 553+506 автомобільної дороги державного значення М-03 Київ - Харків - Довжанський (на Ростов-на-Дону) у с. Тракове в Харківській області до тендерної документації. Згідно з умовами договору поставки від 26.06.2020 року №2606-20, укладеного учасником з ТОВ "МОМОТ-БЕТОН", постачання бетонної суміші В35 не передбачено.

- відповідно до умов, викладених у Додатку №7 до тендерної документації, у разі залучення субпідрядника в обсязі більше 20% від вартості суми пропозиції, учасник додатково повинен надати на субпідрядника підтвердження кваліфікаційних вимог зазначених у Додатку №2 до тендерної документації, з урахуванням робіт, які передбачається доручити субпідряднику. Зокрема, у пункті 2 Додатку №2 до тендерної документації зазначено, що на підтвердження інформації щодо наявності працівників необхідно надати копії трудових книжок або наказів про призначення, сумісництво, або цивільно-правових угод, або інших документів, які підтверджують наявність правовідносин з відповідними працівниками, зазначеними у Таблиці №7 тендерної документації. Згідно з довідкою від 26.06.2020 року №699 учасник планує залучити субпідрядника Товариство з обмеженою відповідальністю «Славдострой» (далі - ТОВ «Славдострой») в обсязі 53% від ціни тендерної пропозиції. На виконання вимог пункту 2 Додатку №2 до тендерної документації у складі пропозиції надано довідку ТОВ «Славдострой» від 26.06.2020 №3004, складену відповідно до Таблиці №7, з інформацією про наявність працівників, необхідних для виконання робіт за договором про закупівлю. Однак, у пропозиції не надано документів, що підтверджують наявність правовідносин з працівниками, вказаними в довідці ТОВ «Славдострой» від 26.06.2020 №3004, а саме: водіями автотранспортних засобів - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , машиністами будівельної техніки - ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , дорожніми робітниками - ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 чим не дотримано вимог пункту 2 Додатку №2 та Додатку №7 до тендерної документації. Крім того, на підтвердження кваліфікаційного критерію «Наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій» учасник не надав документи на субпідрядника з інформацією щодо застосування певного програмного комплексу, рекомендованого Мінрегіоном, для розрахунку договірної ціни, чим не дотримав вимоги підпункту 1.6 пункту 1 Додатку № 2 та Додатку № 7 до тендерної документації. Отже, на порушення вимог абзаців другого та третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону Замовник не відхилив учасника ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112», як такого, що не відповідає кваліфікаційним критеріям та вимогам до учасника відповідно до законодавства.

2.4. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області (п.3 висновку від 20.10.2020) зобов`язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку, зокрема, шляхом розірвання договору від 23.07.2020 року №Т54-КХД553/20, який оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель за адресою htts//prozorro.gov.ua/tеnder/ UA-2020-06-05-007367-b та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, в задоволенні позову відмовлено.

3.1. Відмовляючи в задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що незабезпечення постачання необхідного предмету закупівлі (бетону марки В35 F300 W8) саме по собі є достатньою підставою для відхилення тендерної пропозиції ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112».

3.2. Також суди зазначили, що обставини, встановлені в ході розгляду справи в частині зазначення інформації про мову(мови), якою(якими) повинні готуватися тендерні пропозиції та інформації про умови надання забезпечення тендерних пропозицій, а також в частині, що стосується підтвердження наявності правовідносин з відповідними працівниками, не впливають на висновки суду, оскільки саме незабезпечення постачання необхідного предмету закупівлі (бетону марки В35 F300 W8) саме по собі є достатньою підставою для відхилення тендерної пропозиції ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112».

IV. Касаційне оскарження

4. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю "Мостобудівельний загін № 112" подало до Верховного Суду касаційну скаргу.

4.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували норми права а саме: норми статей 7-1, 30 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції до 19.04.2020 року, без урахування висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах висловлених у постановах від 27 травня 2021 року, справа № 520/646/19 (адміністративне провадження № К/9901/29549/19), від 28 січня 2021 року, справа №160/12925/19 (адміністративне провадження № К/9901/20202/20), від 12 серпня 2021 року, справа №420/2785/19 (адміністративне провадження №К/9901/29973/19), від 31 березня 2020 року, справа №120/1921/19-а (адміністративне провадження №К/9901/1528/20), 13 серпня 2020 року, справа № 640/4865/19, адміністративне провадження № К/9901/10105/20), 29 жовтня 2020 року, справа №120/1874/19-а (адміністративне провадження №К/9901/1980/20, №К/9901/2674/20).

4.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112», як учасник закупівлі виконав усі обов`язкові для нього вимоги, встановлені тендерною документацією. У позивача не було підстав для відхилення пропозиції цього учасника.

4.3. Зазначає, що відмовляючи у задоволенні позову, суди неповно дослідили зібрані у справі докази, неправильно застосували норми матеріального та процесуального права, що в свою чергу, відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд.

4.4. Висновок відповідача, як акт індивідуальної дії не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості. Також наголошує на неврахуванні судами, що обраний у висновку відповідача спосіб усунення виявлених порушень Закон України «Про публічні закупівлі» не відповідає вимогам як пункту 8 частини другої статті 2 КАС України, так і положенням Закон України «Про публічні закупівлі», оскільки не є пропорційними виявленим і недоведеним відповідачем порушенням.

4.5. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

6. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

8. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Закон України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон) встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.

10. Відповідно до пункту 31 частини першої статті 1 Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

11. Згідно з пунктом 32 частини першої статті 1 Закону, тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

12. Відповідно до частини першої статті 7-1 Закону, (в редакції, чинній до 19.04.2020 року) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

13. Відповідно до частин шостої та сьомої статті 7-1 Закону, (в редакції, чинній до 19.04.2020 року) за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

13.1. У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;

2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

14. Відповідно до частини першої статті 8 Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

15. Відповідно до частин шостої та сьомої статті 8 Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

15.1. У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

16. Відповідно до частини першої статті 16 Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

17. Частиною другою статті 16 Закону передбачено, що Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;

2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів);

4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Частинами першою і другою статті 21 Закону передбачено, що оголошення про проведення відкритих торгів безоплатно оприлюднюється в електронній системі закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.

18. Частинами першою і другою статті 21 Закону передбачено, що оголошення про проведення відкритих торгів безоплатно оприлюднюється в електронній системі закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.

18.1. Оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися стосовно кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності); 3) кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг; 4) очікувана вартість предмета закупівлі; 5) строк поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 6) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 7) умови оплати; 8) мова (мови), якою (якими) повинні готуватися тендерні пропозиції; 9) розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 10) дата та час розкриття тендерних пропозицій, якщо оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону; 11) розмір мінімального кроку пониження ціни під час електронного аукціону у межах від 0,5 відсотка до 3 відсотків очікуваної вартості закупівлі або в грошових одиницях; 12) математична формула для розрахунку приведеної ціни (у разі її застосування). В оголошенні про проведення відкритих торгів може зазначатися інша інформація.

19. Відповідно до частин першої та другої статті 22 Закону, тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

19.1. У тендерній документації зазначаються такі відомості: 1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій; 2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним. Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону; 3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону; 4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби); 5) кількість товару та місце його поставки; 6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги; 7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов; 9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами; 10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію. У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі; 11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій; 12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції; 13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції; 14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати); 17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками; 18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг; 19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

20. Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації (частина третя статті 22 Закону).

21. Згідно з частиною четвертою статті 22 Закону тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а також вимог щодо документального підтвердження інформації про відповідність вимогам тендерної документації, якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

22. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 30 Закону (в редакції, чинній до 19.04.2020 року) Замовник відхиляє тендерну пропозицію в разі, якщо учасник:

- не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону;

- не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником;

23. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 31 Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі:

- не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону;

- не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства;

- зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п`ятнадцятою статті 29 цього Закону;

- не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції;

- не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей;

не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону;

- визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону.

24. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

26. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

27. У цій справі предметом оскарження є висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про результати моніторингу закупівлі № UA-2020-06-05-007367-b від 05.06.2020 року.

28. За своїм змістом висновок Держаудитслужби є індивідуально-правовим актом, який повинен відповідати вимогам, встановленим статтею 2 КАС України. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що належить встановити адміністративному суду.

29. Суди попередній інстанцій, надаючи оцінку спірному висновку відповідача, зокрема зазначили, що як вбачається з відомості ресурсів технічного завдання (т. 1 а.с. 68 з обох боків) загальний обсяг бетонної суміші відповідних марок, включений до тендерної документації, відповідає обсягу зазначеному в таблиці, яка міститься у Гарантійному листі ТОВ «МОМОТ-БЕТОН» від 26.06.2020 № 26-06-20, відтак обсяги постачання у вказаному листі відображають інформацію про можливості виготовлення бетону необхідного класу/марки протягом усього строку виконання робіт, а саме: з липня 2020 року по грудень 2021 року. Інформація про щомісячні заплановані обсяги відпуску бетону, у вказаному листі відсутня, що свідчить про обґрунтованість доводів спірного висновку в цій частині.

30. Верховний Суд звертає увагу, що як вбачається з оскаржуваного висновку Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про результати моніторингу закупівлі № UA-2020-06-05-007367-b від 05.06.2020 року, відповідач, перевіряючи дотримання позивачем під час процедури закупівлі вимог підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 зазначив: «Відповідно до вимог підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 до тендерної документації, у разі власного або орендованого (лізинг) цементобетонного заводу учасник у складі тендерної пропозиції подає довідку, яка повинна обов`язково містити інформацію, встановлену Таблицею 5 та під таблицею у довідці Учасником додатково зазначається інформація щодо запланованих обсягів випуску бетону протягом строку виконаних робіт з зазначенням можливості виготовлення бетону необхідного класу/марки в потрібній кількості протягом усього строку виконання робіт за предметом закупівлі».

31. Тобто, зміст оскаржуваного висновку відповідача свідчить про те, що під час перевірки дотримання позивачем вимог підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 до тендерної документації ставилось питання щодо запланованих обсягів випуску бетону протягом строку виконаних робіт.

32. Разом з тим, за результатами вказаної перевірки відповідач дійшов висновку, що учасник ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112» у довідці від 26.06.2020 №708 не зазначив інформації щодо запланованих обсягів відпуску бетону Постачальником Товариством з обмеженою відповідальністю «МОМОТ-БЕТОН» (далі - ТОВ «МОМОТ- БЕТОН») щомісячно в потрібній кількості протягом строку виконання робіт, чим не дотримав вимоги підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 до тендерної документації.

33. В свою чергу, суди попередніх інстанцій дійшовши висновку про доведеність недотримання позивачем вимог підпункту 1.4 пункту 1 Додатку №2 до тендерної документації, під час розгляду даної справи не надали належної оцінки зазначеним вище обставинам.

34. Крім того, в оскаржуваному висновку відповідача зазначено, що ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112» не підтвердив можливість постачання бетонної суміші «В35 F300 W8», чим не дотримав вимоги Додатку 4 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі» - Технічне завдання по капітальному ремонту шляхопроводу з підходами на км 553+506 автомобільної дороги державного значення М-03 Київ - Харків - Довжанський (на Ростов-на-Дону) у с. Тракове в Харківській області до тендерної документації.

35. Проте, слід звернути увагу, що у Додатку 4 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі» до тендерної документації відсутні вимоги щодо постачання бетонної суміші зазначеної, як «В35 F300 W8».

36. Суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку вказаному висновку та погоджуючись з доводами відповідача у цій частині, не надали належної оцінки зазначеним обставинам.

37. Водночас, оскільки базовим документом для оцінки пропозицій учасників є тендерна документація, замовник має діяти виключно в рамках Закону та вимагати від учасників подання лише тієї інформації та документів, які передбачені тендерною документацією.

38. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду від 09 серпня 2022 року у справі № 640/30534/20.

39. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити Верховним Судом правильність їх висновків в цілому по суті спору.

40. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

41. Частинами першою-третьою статті 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. Зважаючи на встановлені судами обставини, Суд вважає висновки судів першої та апеляційної інстанції передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а відтак таке судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

43. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

43.1. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

44. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про невідповідність оскаржуваних судових рішень вимогам статті 242 КАС України. Судами першої та апеляційної інстанцій не було дотримано норми процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду