ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 640/18067/18

1. 31.10.2018 Акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі - позивач, АТ «Укргазвидобування») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач, КМУ), третя особа: Державна казначейська служба України (далі також - третя особа), в якому просило:

- визнати протиправною та нечинною повністю постанову Кабінету Міністрів України №187 від 22.03.2017 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (далі також - постанова КМУ №187);

- стягнути з Кабінету Міністрів України на користь АТ «Укргазвидобування» збитки у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451,56 грн.

2. Подання позову обумовлене тим, що оскаржувана постанова суперечить частині четвертій статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», оскільки не визначає джерел фінансування та порядок здійснення компенсації суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки (продаж природного газу власного видобутку за ціною, визначеною на рівні 4849 грн (баз ПДВ) за 1000куб.метрів).

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.08.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019, позовну заяву в частині вимог про визнання протиправною та нечинною повністю постанови Кабінету Міністрів України №18 від 22.03.2017 залишено без розгляду.

4. Одночасно ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.08.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019, закрито провадження у справі за позовом АТ «Укргазвидобування» про стягнення з Кабінету Міністрів України збитків у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451,56 грн. та роз`яснено позивачу право звернення з цією вимогою до господарського суду.

5. Постановою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 11.08.2020 ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.08.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 у справі №640/18067/18 - скасовано, справу направлено для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду м. Києва.

6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.09.2021, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, у задоволенні позову відмовлено.

7. Відмовлячи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутній процесуальний механізм скасування оскаржуваної постанови, оскільки даний нормативний документ втратив свою юридичну силу (юридичну значимість), а отже, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи за наслідками їх офіційного з`ясування судом, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, його прав та інтересів. Щодо позовних вимог про стягнення з Кабінету Міністрів України на користь АТ «Укргазвидобування» збитків у вигляді упущеної вигоди суди зазначили, що позивачем не доведено належними та допустимими доказами реальність намірів та можливість отримання заявленої в позові суми як прибутку, не доведено причинно-наслідкового зв`язку отримання матеріальних збитків (упущеної вигоди) і протиправним діянням відповідача, відтак не підтверджено наявність понесених збитків, їх розмір та чи є вказані збитки упущеною вигодою.

8. Не погодившись з такими судовими рішеннями, АТ «Укргазвидобування», із посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.09.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

9. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що підставою позову була та обставина, що оскаржувана постанова суперечить нормам статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», а також, що порушення прав позивача в даному випадку полягає в тому, що прийняття такої постанови обмежило позивача у його господарській діяльності та, при цьому, не визначено позивачу компенсацію за такі обмеження. Однак, суди першої та апеляційної інстанції не надали оцінки вищезазначеним доводам позивача та не перевіряли чи прийнята оскаржувана постанова з порушенням норм статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» і чи відбулось порушення прав позивача у зв`язку із прийняттям відповідачем оскаржуваної постанови. Відтак, суди не застосували до спірних правовідносин норму матеріального права, яку повинні були застосувати.

Оскільки, суди першої та апеляційної інстанції не досліджували чи порушує оскаржувана постанова права позивача, а лише встановили, що зазначена постанова на момент прийняття судом рішення втратила чинність, то, на думку скаржника, в даному випадку судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права - частину дев`яту статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. 12.01.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

12. Ухвалою Верховного Суду від 08.02.2022 касаційну скаргу залишено без руху та надано скаржнику строк протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом уточнення підстави звернення до суду касаційної інстанції з відповідним обґрунтуванням, з урахуванням мотивів, наведених у цій ухвалі.

13. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 08.02.2022 скаржник надіслав клопотання, з якого вбачається, що скаржник усунув недоліки касаційної скарги, встановлені судом касаційної інстанції.

14. Ухвалою Верховного Суду від 04.05.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою АТ «Укргазвидобування» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.09.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 у справі за позовом АТ «Укргазвидобування» до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи: Державної казначейської служби України, про визнання протиправною та нечинною постанови.

15. Ухвалою Верховного Суду від 31.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 01.02.2023.

16. Як встановлено судами попередніх інстанції, постановою Кабінету міністрів України №187 від 22.03.2017 затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, яке визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації (далі по тексту - оскаржувана постанова КМУ №187).

17. Вважаючи протиправною оскаржувану постанову КМУ №187, АТ «Укргазвидобування» звернулося до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. В силу частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

21. Згідно з частинами першою, четвертою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

22. Відповідно до статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим. Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

23. Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

25. Визначення нормативно-правового акту міститься у пункті 18 частини першої статті 4 КАС України та означає акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

26. Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості: 1) приймаються як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою; 2) містять загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми; 3) розраховані на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

27. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, для цілей їх застосування та оскарження, є створення ними юридичних (негативних) наслідків у формі права, обов`язків, їх зміни чи припинення.

28. У цій справі, АТ «Укргазвидобування» оскаржує постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» №187 від 22.03.2017.

29. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів виконавчої влади, регламентовано положеннями статті 264 КАС України.

30. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

31. Належність позивача до суб`єктів ринку природного газу, які підпадають під дію постанови Кабінету Міністрів України №187 від 22.03.2017, не заперечується учасниками справи.

32. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

33. Тобто суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

34. Підсумовуючи вищенаведені узагальнення, Верховний Суд підкреслює, до суду може бути оскаржений певний акт суб`єкта владних повноважень, який набрав чинності, є чинним та створює юридичні наслідки.

35. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 у справі № 1-7/99 дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

36. Як вірно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій, оскаржувана постанова втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 867 від 19.10.2018 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», в якій зазначено перелік постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, у якому, серед іншого, постанова Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 № 187 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу".

37. З офіційного сайту Верховної Ради України вбачається, що постанова Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 № 187 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу" втратила чинність 01.11.2018.

38. Таким чином, станом на дату прийняття рішення суду першої інстанції у цій справі (09.09.2021), акт, що оскаржується був не чинним вже майже 2 календарних роки.

39. З наведеного можна зробити висновок, що оскаржуваний акт, який на момент, прийняття судового рішення у судовій справі, вже був не чинним, не підлягає повторно визнанню нечинним, в порядку статті 264 КАС України, враховуючи приписи частини третьої цієї статті, оскільки нормативний акт, що є не чиним не може бути оскаржений, а отже і скасованим в судовому порядку.

40. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 09.11.2022 у справі №640/10978/19.

41. Отже, з урахуванням того, що оскаржувана постанова втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 867 від 19.10.2018, то на момент прийняття рішення Окружним адміністративним судом міста Києва 09.09.2021 та постанови Шостим апеляційним адміністративним судом 07.12.2021, предмет спору у межах спірних правовідносин був відсутній, що виключає можливість задоволення позовних вимог АТ «Укргазвидобування».

42. Аналогічного висновку щодо унеможливлення в такому випадку судового захисту прав та інтересів позивача у спосіб визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень (пункт 1 частини другої статті 245 КАС України), що є підставою для відмови у задоволенні позову, дійшов Верховний Суд у постанові від 06.08.2021 у справі № 640/12090/19.

43. З урахуванням зазначеного, Верховний Суд вважає, що судами попередніх інстанцій вірно не перевірялись обставини щодо відповідності оскаржуваного акту приписам статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» і чи відбулось порушення прав позивача у зв`язку із прийняттям відповідачем оскаржуваної постанови.

44. Також, Верховний Суд погоджується з висновками судів про те, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог про стягнення з Кабінету Міністрів України на користь АТ «Укргазвидобування» збитків у вигляді упущеної вигоди, оскільки позивачем не доведено належними та допустимими доказами реальність намірів та можливість отримання заявленої в позові суми як прибутку, не доведено причинно-наслідкового зв`язку отримання матеріальних збитків (упущеної вигоди) і протиправним діянням відповідача, відтак не підтверджено наявність понесених збитків, їх розмір та чи є вказані збитки упущеною вигодою.

45. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

46. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

47. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд