ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 640/7985/21

Приватний заклад вищої освіти "Міжнародний європейський університет" звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати незаконними дії Міністерства освіти і науки України щодо здійснення планової перевірки у період з 22.02.2021 по 26.02.2021 на підставі наказу Міністерства освіти і науки України №217 від 18.02.2021 "Про планову перевірку Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет";

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства освіти і науки України №25-л від 04.03.2021 "Про результати планової перевірки Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет".

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Приватний заклад вищої освіти "Міжнародний європейський університет" (далі- позивач, Університет) є закладом вищої освіти, основним видом діяльності якого є надання послуг вищої освіти (КВЕД 85.42).

Наказом МОН №217 від 18.02.2021 утворено комісію для проведення планової перевірки позивача у період з 22.02.2021 року по 26.02.2021 рік у складі:

Проценко Валентини Миколаївни - начальника відділу контролю за виконанням ліцензійних умов департаменту атестації кадрів вищої кваліфікації (голова Комісії);

ОСОБА_6 - головного спеціаліста відділу контролю за виконанням ліцензійних умов департаменту атестації кадрів вищої кваліфікації;

ОСОБА_7 - головного спеціаліста відділу ліцензування освітньої діяльності департаменту атестації кадрів вищої кваліфікації;

Долженка Олександра Олександровича - радника Міністра освіти і науки України (за згодою).

Під час перевірки Університету були складені Акт про виявлення порушень від 26.02.2021 №10.3-12-42 та Акт про виявлення недостовірних даних від 26.02.2021 №10.3-12-43.

Наказом Міністерства освіти і науки України від 04.03.2021 №25-л «Про результати планової перевірки Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет" відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (зі змінами), пункту 6 частини першої статті 7, абзацу першого пункту 7 частини дванадцятої статті 16, частин сьомої та восьмої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (зі змінами), пункту 5 частини четвертої статті 24 Закону України «Про вищу освіту» (зі змінами), пункту 8 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 №630 (із змінами), наказу МОН від 18.02.2021 № 217 «Про планову перевірку Приватного закладу вищої освіти «Міжнародний європейський університет» та на підставі результатів планової перевірки, що зазначені в Акті складеному за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері освітньої діяльності, що підлягає ліцензуванню (у сфері вищої освіти) від 26.02.2021 №10.3-12-42 (надалі - Акт від 26.02.2021 №10.3-12-42), Акті про виявлення недостовірних даних у документах, поданих Приватним закладом вищої освіти «Міжнародний Європейський Університет» до органу ліцензування разом із заявою про отримання ліцензії на провадження освітньої діяльності (розширення провадження освітньої діяльності) від 26.02.2021 №10.3-12-43 (далі - Акт від 26.02.2021 №10.3-12-43), доповідної записки від 03.03.2021 №9/27-вн-21, анульовано ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти для підготовки здобувачів освіти на другому (магістерському) рівні вищої освіти зі спеціальності 222 "Медицина галузі знань" 22 "Охорона здоров`я" (з можливістю здійснювати підготовку іноземців та осіб без громадянства з ліцензованим обсягом 900 осіб у зв`язку із виявленням недостовірних відомостей у документах, поданих Університетом разом із заявою про отримання ліцензій на провадження освітньої діяльності, зазначені в акті від 26.02.2021 №10.3-12-43

Не погоджуючись з Наказом відповідача №25-л від 04.03.2021, позивач оскаржив його до суду.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2021 позов задоволено.

Визнано незаконними дії Міністерства освіти і науки України щодо здійснення планової перевірки у період з 22.02.2021 по 26.02.2021 на підставі наказу Міністерства освіти і науки України №217 від 18.02.2021 "Про планову перевірку Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет";

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства освіти і науки України №25-л від 04.03.2021 "Про результати планової перевірки Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет".

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що серед посадових осіб відповідача, які беруть у часть у перевірці, було зазначено Долженко О.О. (за згодою), якого, відповідно до наказу Міністерства освіти і науки України від 24.12.2020 №541-а, призначено радником Міністра освіти і науки України на громадських засадах з 24.12.2020. Водночас, відповідно до наказу МОН від 30.07.2020 №981 Долженко О.О. вказується як співробітник Служби безпеки України.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що при винесенні наказу №217 від 18.02.2021 "Про планову перевірку Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет", Міністерством освіти і науки України порушено вимоги абз. 2 ч.3 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відповідно до якого до складу комісії можуть входити виключно працівники апарату органу ліцензування і його територіальних органів.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем в акті про виявлення недостовірних даних не йдеться про невідповідність рівня освіти і кваліфікації членів проектної групи. Разом з тим, достовірність даних про прийняття в Університет на роботу ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 підтверджується даними трудових книжок та повідомленням про прийняття працівників на роботу від 22.07.2019 поданим до ДФС, копія якого наявна в матеріалах справи.

Також, відповідачем не доведено недостовірність наданих університетом даних, так як по-перше, не надано доказів отримання послуг ДП «Спортивний комплекс «Авангард», по-друге, вищезазначений договір не було визнано недійсним в судовому порядку. Крім того, судом першої інстанції зазначено, що Університет повідомляв МОН про припинення дії договору з ДП «Спортивний комплекс «Авангард», що підтверджується листом №25694/0/1-20. Вищезазначені твердження стосуються також і договору з Київською міською клінічною лікарнею №5.

Також суд першої інстанції виходив з того, що членами комісії проігноровано фізичну наявність періодичних видань, заявлених на момент ліцензування. Всі фахові періодичні видання, що були в Університеті на момент отримання ліцензій, наявні у бібліотеці Університету.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.08.2022 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2021 скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в даному випадку Долженко О.О. , як Радник Міністра освіти і науки України, мав право брати участь в перевірці Приватного закладу вищої освіти «Міжнародний Європейський Університет», а тому судом першої інстанції безпідставно визнано незаконними дії Міністерства освіти і науки України щодо здійснення планової перевірки у період з 22.02.2021 по 26.02.2021 на підставі наказу Міністерства освіти і науки України №217 від 18.02.2021 "Про планову перевірку Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет".

Крім того, апеляційний суд дійшов висновку про обґрунтованість висновків відповідача щодо надання Приватним закладом вищої освіти «Міжнародний Європейський Університет» недостовірних даних, зокрема щодо основного місця роботи ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ; щодо укладення Договору від 12.08.2019 М 2ЄУ/0819 про надання послуг, пов`язаних з використанням спортивних споруд; щодо Договору про співпрацю між Київською міською клінічною лікарнею №5 та Приватним закладом вищої освіти «Міжнародний європейський університет» від 10.06.2019 б/н; щодо обладнання кабінетів та лабораторій, та ін., що свідчить про порушення позивачем вимог п. 27 Ліцензійних умов.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідачем відповідно до вимог законодавства прийнято правомірний наказ №25-л від 04.03.2021 "Про результати планової перевірки Приватного закладу вищої освіти "Міжнародний європейський університет".

В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.

Зокрема, покликається на те, що подані для отримання ліцензії документи не містили недостовірну інформацію, а висновки акту про встановлення недостовірності зроблені на підставі інформації, яка не існувала на час подання заяви для отримання ліцензії.

Крім того, покликається на те, що для формування висновку у правовідносинах, пов`язаних з анулюванням ліцензії на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти, необхідно застосувати такі норми матеріального права як ст. 24 Закону України «Про вищу освіту» та ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», якими чітко визначено підстави для анулювання ліцензії, та вихід за межі яких є неправомірним та не може тягнути за собою настання наслідків у вигляді прийняття рішення органом ліцензування про анулюваня ліцензії на здійснення освітньої діяльності.

Також покликається на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив у її задоволенні відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Відповідно до частини 3 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (Закон №222-VIII) контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування, крім Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка здійснює контроль відповідно до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Для проведення перевірки органом ліцензування створюється комісія, до складу якої можуть входити виключно працівники такого органу та працівники його територіальних органів.

Під час розгляду справи апеляційним судом встановлено, що до складу комісії для проведення перевірки позивача було включено радника Міністра Долженка О.О., повноваження якого підтверджено відповідним наказом про призначення, Положенням про радника Міністра, наказом про включення до складу Ліцензійної комісії.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що в цьому випадку Долженко О.О. мав право брати участь у проведенні перевірки позивача.

Відповідно до частини першої статті 24 Закону № 222-VIII освітня діяльність у сфері вищої освіти провадиться закладами вищої освіти, закладами фахової передвищої освіти (для підготовки фахівців ступенів молодшого бакалавра та бакалавра) та науковими установами (для підготовки фахівців ступенів магістра та/або доктора філософії) на підставі ліцензій, що видаються визначеним Кабінетом Міністрів України органом ліцензування відповідно до закону.

За правилами частини другої цієї статті для отримання ліцензії на провадження освітньої діяльності здобувач ліцензії подає до органу ліцензування через Єдину державну електронну базу з питань освіти заяву та документи, що підтверджують відповідність забезпечення освітнього процесу заявника ліцензійним умовам провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти. Наукові установи Національної академії наук України та національних галузевих академій наук можуть подавати заяви та документи для отримання ліцензії на основі відповідного рішення їх президій.

Відповідно до частини четвертої статті 24 Закону №222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є:

1) заява закладу вищої освіти про анулювання власної ліцензії;

2) наявність у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про державну реєстрацію припинення юридичної особи;

3) акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти;

4) акт про повторне порушення закладом вищої освіти ліцензійних умов. Повторним порушенням закладом вищої освіти ліцензійних умов вважається вчинення протягом двох років з дня видання центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов нового порушення хоча б однієї з вимог ліцензійних умов, щодо якої видавалося таке розпорядження;

5) акт про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих закладом вищої освіти разом із заявою про отримання ліцензії;

6) акт про відмову закладу вищої освіти у проведенні органом ліцензування перевірки;

7) несплата за видачу ліцензії;

8) відсутність провадження освітньої діяльності ліцензіатом на певному рівні вищої освіти або за певною освітньою програмою, що передбачає присвоєння професійної кваліфікації з професій, для яких запроваджено додаткове регулювання, протягом 365 днів.

За змістом наведеної норми Закон розрізняє як окремі підстави анулювання ліцензії акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти (пункт 3), а також акт про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих закладом вищої освіти разом із заявою про отримання ліцензії (пункт 5).

При цьому, зазначені підстави суттєво різняться за процедурою їх застосування, оскільки перша з них передбачає обов?язкове надання закладу вищої освіти можливості та часу для усунення виявлених порушень ліцензійних умов, в той час як друга - невідкладне анулювання ліцензії без надання такої можливості.

Така різниця викликана тим, що вказані порушення вимог закону виникають в різний час і мають різні наслідки.

Недостовірність відомостей у документах, поданих закладом вищої освіти разом із заявою про отримання ліцензії, може мати місце виключно при отриманні ліцензії і обмежена у часі моментом отримання ліцензії, в той час як недотримання ліцензійних умов проявляється уже в процесі здійснення ліцензійної діяльності.

Крім того, недостовірність відомостей у поданих для отримання ліцензії документах виключає подальшу ліцензійну діяльність, в той час як недотримання ліцензійних умов подальшу ліцензійну діяльність дозволяє за умови усунення виявлених порушень.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, рішення про анулювання ліцензії прийняте відповідачем на підставі пункту 5 частини 4 статті 24 Закону № 222-VIII у зв?язку з виявленням недостовірних відомостей у документах, поданих позивачем разом із заявою про отримання ліцензії.

При цьому, висновки про недостовірність відомостей у документах, поданих разом із заявою про отримання ліцензії від 29.08.2019, зроблені відповідачем у зв`язку з відсутністю станом на 24.02.2021 інформації про проектну групу, відсутністю доказів використання у навчальному процесі спортивних споруд, доказів оплати періодичних видань, відсутність необхідних приміщень та кабінетів та фінансових документів введення в дію обладнання спеціалізованих кабінетів.

Таким чином, достовірність відомостей у документах відповідач з?ясовував виходячи з інформації, актуальної станом на час проведення перевірки, а не на час подачі позивачем заяви та документів для отримання ліцензії.

Водночас, така інформація може характеризувати стан дотримання позивачем умов провадження ліцензійної діяльності, а не достовірність відомостей у поданих для отримання ліцензії документах, і не може бути підставою для анулювання ліцензії на підставі пункту 5 частини 4 статті 24 Закону № 222-VIII.

Також, судами встановлено, що висновок про недостовірність відомостей у поданих для отримання ліцензії документах відповідачем обґрунтовано ненаданням позивачем в ході перевірки оригіналу договору про співпрацю між Київською міською клінічною лікарнею №5 та Приватним закладом вищої освіти «Міжнародний європейський університет» від 10.06.2019 б/н, який, серед іншого, подавався для отримання ліцензії.

Верховний Суд у постанові від 17.01.2023 у справі № 640/22679/20 зробив наступний висновок щодо застосування пункту 5 частини четвертої статті 24 Закону України «Про вищу освіту»:

«…Акт перевірки …, в якому зафіксовано незабезпечення зберігання ліцензіатом документів, які підтверджують достовірність даних, що зазначалися здобувачем ліцензії у документах, які подавалися органу ліцензування, відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 24 Закону України «Про вищу освіту» не є підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії, а може бути підставою для винесення розпорядження про усунення виявлених порушень ліцензійних умов.».

За таких обставин, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, колегія суддів вважає, що висновки суду апеляційної інстанції щодо правомірності дій та рішень відповідача ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

Крім того, Верховний Суд у справах №826/6846/16 (постанова від 04.03.2020), №240/21578/21 (постанова від 23.03.2023), №821/1127/17 (постанова від 06.04.2023), №818/1591/18 (постанова від 07.09.2022) сформував висновок, що в обґрунтування правомірності оскаржуваного рішення відповідач не може покликатись на обставини, з якими він не пов?язував прийняття такого рішення.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що на підтвердження висновків акту від 26.02.2021 про виявлення недостовірних даних відповідач покликається на лист Київської міської клінічної лікарні №5 від 01.03.2021 щодо працевлаштування членів проектної групи та укладання договору про співпрацю.

Водночас, виходячи з дати направлення зазначеного листа, станом на час проведення перевірки та складання акту така інформація була відсутня, з такою інформацією відповідач не пов?язував висновки перевірки та прийняття рішення про анулювання лицензії, відтак не може обґрунтовувати нею правомірність його прийняття.

До того ж, судами встановлено, що факт працевлаштування членів проектної групи в позивача станом на час подання документів для отримання ліцензії підтверджено записами трудових книжок, яка є основним документом про трудову діяльність працівника і відповідно до пункту 1.1 Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників на осіб, які працюють за сумісництвом, трудові книжки ведуться тільки за місцем основної роботи.

Крім того, невідповідність договорів про співпрацю та спільне використання майна вимогам тих чи інших нормативним актам, в т.ч. рішенням Київської міської ради, не може свідчити про недостовірність відомостей у цих договорах, які до того ж були у розпоряджені відповідача на момент видачі позивачу ліцензії.

Враховуючи передбачені статтею 341 КАС України межі касаційного перегляду, колегія суддів перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права і не вдається у додаткову перевірку доказів.

При цьому, за правилами частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції про задоволення позову, однак з мотивів, викладених у цій постанові.

Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи викладене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а рішення суду - зміні в частині мотивів задоволення позову.

Керуючись 341, 349, 351, 352, 356, 359 КАС України,