ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № П/811/506/18

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення Цвітненської сільської ради Олексадрівського району Кіровоградської області №296 від 18.10.2017 в частині скасування рішення сільської ради від 16.06.2017 №268 «Про надання згоди на розробку проекту землеустрою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва»;

- визнання незаконним та скасування рішення Цвітненської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області №286 від 18.10.2017 в частині надання ділянки, орієнтовною площею 0,72 га по АДРЕСА_1 , навпроти домоволодіння по АДРЕСА_1 , ОСОБА_2 , для ведення особистого селянського господарства;

- зобов`язання Цвітненської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області внести зміни до рішення №268 від 16.06.2017 «Про надання згоди на розробку проекту землеустрою» ОСОБА_1 , а замість 1,17 га надати йому дозвіл на розробку проектної документації щодо відведення земельних ділянок та подальшої передачі їх йому у приватну власність, орієнтовним розміром 2,37 га, з яких - 0,25 га для обслуговування будинку та господарських будівель, 0,12 га для ведення садівництва та 2,00 га для ведення особистого селянського господарства.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 в 2010 році придбав 2 будинки по АДРЕСА_1 та прийняв у користування від попередніх власників ОСОБА_3 та ОСОБА_4 земельні ділянки, розмежовані дорогою, що підтверджено розписками (а.с.9-10).

08.11.2010 р. ОСОБА_3 та ОСОБА_4 подано заяви до Цвітненської сільської ради про зняття з них земельних ділянок розміром 0,52 га та 1,04 га, відповідно (а.с.11-12).

08.11.2010 позивачем до відповідача подано заяву про надання йому земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель, розміром 0,25 га, ведення садівництва - 0,12 га, для ведення особистого селянського господарства 0,8 га, які знаходяться в АДРЕСА_1 (а.с.13)

Рішенням відповідача №19 від 29.11.2010, за результатом розгляду заяви позивача, вирішено: надати дозвіл на складення проектної документації по передачі земельних ділянок у приватну власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0,80 га по АДРЕСА_1 ; надати дозвіл на складення проектної документації по передачі земельної ділянки у приватну власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд ОСОБА_1 0,25 га по АДРЕСА_1 (колишня - ОСОБА_4 ); надати дозвіл на складання проектної документації по передачі земельної ділянки у приватну власність для ведення садівництва 0,12 га по АДРЕСА_1 (а.с.14).

Рішенням Цвітненської сільської ради №19 від 29.11.2010, відповідно до заяви позивача надано дозвіл на розробку проектної документації на відведення земельних ділянок розміром 0,25 га, 0,12 га та 0,80 га. Крім того, п.5 рішення № 19 позивача зобов`язано виготовити проектну документацію на земельні ділянки (а.с.14 ).

Зі змісту протоколу № 2 засідання сесії Цвітненської сільської ради від 29.11.2010 встановлено, що позивачу надано дозвіл на складення проектної документації по передачі земельних ділянок у приватну власність площею 0,8 га (поруч земельної ділянки ОСОБА_5 ), 0,25 га по АДРЕСА_1 (колишня ОСОБА_4 ) , 0,12 га по АДРЕСА_1 . При цьому, матері позивача - ОСОБА_6 надано дозвіл на складення проектної документації по передачі земельних ділянок у приватну власність площею 0,25 га по АДРЕСА_1 (колишня ОСОБА_3 ) та 0,12 га по АДРЕСА_1 (а.с.15-19).

Позивачем обов`язку, який встановлений п.5 рішення №19 від 29.11.2010, щодо виготовлення проектної документації не виконано.

Рішенням виконавчого комітету Цвітненської сільської ради №16 від 30.12.2010 оформлено право власності на житловий будинок з надвірними будівлями по АДРЕСА_1 за позивачем (а.с.20).

Рішенням виконавчого комітету Цвітненської сільської ради № 17 від 30.12.2010 оформлено право власності на житловий будинок з надвірними будівлями по АДРЕСА_1 за ОСОБА_6 (а.с.21).

29.03.2017 позивач звернувся до сільської ради із заявою про надання йому дозволу на розробку проектної документації щодо відведення земельних ділянок та подальшої їх передачі йому у приватну власність, орієнтовний розмір 2,37 га, з яких - 0,25 га для обслуговування будинку та господарських будівель; 0,12 га - для ведення садівництва; 2,00 га для ведення особистого селянського господарства (а.с.23).

Рішенням відповідача № 268 від 16.06.2017 «Про надання згоди на розробку проекту землеустрою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва» ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель комунальної власності не наданих у власність або постійне користування в межах населених пунктів, орієнтовною площею 1,17 га по угіддям: 0,25 га забудовані земельні ділянки під одно та двоповерховою житловою забудовою для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок категорії земель житлової і громадської забудови (запас) за адресою АДРЕСА_1 ; 0,12 га ріллі для індивідуального садівництва за рахунок земель с/г призначення, що перебувають в комунальній власності (за адресою - АДРЕСА_1 ); 0,8 га ріллі для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель с/г призначення, що перебувають в комунальній власності (запас) за адресою - АДРЕСА_1 (а.с.30).

Згідно з поясненнями відповідача, викладеними у відзиві, судами встановлено, що 15.06.2017 постійна комісія з питань сільськогосподарського виробництва, земельних відносин та будівництва провела обстеження земельної ділянки площею 0,80 га ріллі біля домоволодіння по АДРЕСА_1 , за результатами якого складено акт, що вказана земельна ділянка використовується не за цільовим призначенням (ведення особистого селянського господарства) - з 2010 року позивачем не розробляється та не обробляється.

Відповідно до пункту 2 рішення сесії Цвітненської сільської ради №296 від 18.10.2017 "Про скасування рішень сесії сільської ради", скасовано рішення №268 від 16.06.2017 "Про надання згоди на розробку проекту землеустрою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва" ОСОБА_1 (а.с.76).

Зі змісту доданого до матеріалів справи протоколу пленарного засідання 13 сесії Цвітненської сільської ради 7 скликання від 18.10.2017, вбачається, що за результатами розгляду заяви третьої особи на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, вирішено її задовольнити. ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель комунальної власності наданих у власність або у постійне користування, в межах населеного пункту орієнтовною площею 0,72 га ріллі для ведення особистого селянського господарства, що перебувають в комунальній власності (запас) за адресою - АДРЕСА_1 (а.с.83, зв.бік).

Під час засідання сесії позивачу роз`яснено, яку саме земельну ділянку надали третій особі. Крім того, позивачу роз`яснено, що земельну ділянку (надану ОСОБА_2 ) не надали позивачу, оскільки останній користується земельними ділянками орієнтовною площею 1,45 га, з них - 1,0074 ріллі, яку позивач не використовував за цільовим призначенням з 2010 року (а.с.89).

18.10.2017 рішенням сесії сільської ради №286 надано згоду на розробку проекту землеустрою для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_2 на земельну ділянку, орієнтовною площею 0,72 га по АДРЕСА_1 (навпроти домоволодіння по АДРЕСА_1 ), (а.с.136).

Не погоджуючись із рішеннями відповідача №286 від 18.10.2017 та № 296 від 18.10.2017, позивач звернувся до суду.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.05.2018, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018, у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду - відмовлено.

Позовну заяву в частині зобов`язання Цвітненської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області внести зміни до рішення № 268 від 16.06.2017 "Про надання згоди на розробку проекту землеустрою" ОСОБА_1 , а замість 1,17 га надати йому дозвіл на розробку проектної документації щодо відведення ділянок та подальшої передачі їх йому у приватну власність, орієнтовним розміром 2,37 га, з яких: 0,25 га - для обслуговування будинку та господарських будівель; 0,12 га - для ведення садівництва та 2,00 га - для ведення особистого селянського господарства - залишено без розгляду.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.05.2018, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Цвітненської сільської ради Олексадрівського району Кіровоградської області №296 від 18.10.2017 в частині скасування рішення сільської ради від 16.06.2017 №268 "Про надання згоди на розробку проекту землеустрою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва" ОСОБА_1 .

В решті позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги у вказаній вище частині, суд першої інстанції виходив з того, що на момент прийняття відповідачем рішення № 268 від 16.06.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, рішення №19 від 29.11.2010 також було чинним, що свідчить про порушення вимог земельного законодавства.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині позовних вимог щодо визнання незаконним та скасування рішення Цвітненської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області № 286 від 18.10.2017 в частині надання ділянки, орієнтовною площею 0,72 га по АДРЕСА_1 , навпроти домоволодіння по АДРЕСА_1 , ОСОБА_2 , для ведення особистого селянського господарства, суди попередніх інстанцій виходили з того, що надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності у власність (користування) громадянину або юридичній особі не є перешкодою для надання органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо цієї земельної ділянки іншій особі, яка звернулася у встановленому порядку.

В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на те, що у відповідача не було підстав приймати рішення № 286 від 18.10.2017 про надання згоди на розробку проекту землеустрою для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_2 на земельну ділянку, орієнтовною площею 0,72 га по АДРЕСА_1 ), оскільки ця ділянка уже передана йому у користування.

Зокрема, позивач покликається на те, що рішення відповідача № 19 від 29.11.2010 неможливо виконати та розробити проект землеустрою, оскільки у своєму рішенні сільська рада не вказала, з яких земель (цільове призначення) слід відвести йому землі.

Також, покликається на те, що відповідач без будь-яких роз`яснень зменшив розмір земельних ділянок, які позивач просив надати у власність та якими фактично користувався.

Також, покликається на те, що рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку розміром 1,08 га по АДРЕСА_1 не прийнято. У зв`язку з чим, позивач звернувся до суду з вимогою про внесення змін до рішення сесії № 268 від 16.06.2017.

Також, покликається на те, що судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не досліджено аудіо та відео докази, долучені ним до матеріалів позовної заяви, як доказ належного цільового використання спірної земельної ділянки.

Позивач просить рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову скасувати та скасувати рішення суду апеляційної інстанції повністю.

Відповідач не скористався правом на подачу відзиву на касаційну скаргу.

Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно частини 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідно до частин 1, 6, 7 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

За змістом статті 118 ЗК України єдиною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Наведеними нормами встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування, зацікавлена особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із клопотанням для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого, визначені в ст. 122 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.

Крім того, надання дозволу на розробку проекту землеустрою є першою стадією земельно-правової процедури щодо отримання земельних ділянок.

У постанові від 30.05.2018 у справі №826/5737/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу уповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 05.03.2020 у справі № 495/8898/16-а, від 06.09.2021 у справі № 380/1/20, від 09.12.2021 у справі № 2340/2819/18, у справі № 826/12764/16 від 30.11.2022.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 18.05.2022 у справі №154/3345/16 підтвердив раніше сформовані висновки Верховного Суду про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України (п. 21 цієї постанови), та правовий висновок про незаконність відмови у наданні дозволу у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі.

За своєю правовою природою рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не породжують на цій стадії виникнення у особи, якій надано такий дозвіл, права власності або права користування на таку земельну ділянку, а зазначений дозвіл є лише наслідком дотримання особою порядку звернення за таким дозволом.

Під час розгляду справи судами встановлено що рішенням № 286 від 18.10.2017 відповідач лише надав третій особі дозвіл на розробку проекту землеустрою на спірну земельну ділянку. Питання відведення земельної ділянки цим рішенням не вирішувалось.

За таких обставин, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку щодо правомірності винесеного відповідачем рішення № 286 від 18.10.2017 та постановив рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині.

Покликання позивача на допущені відповідачем порушення під час прийняття рішення № 19 від 29.11.2010 є безпідставним, оскільки таке рішення не є предметом оскарження у цій справі.

Крім того, позовні вимоги в частині скасування рішення Цвітненської сільської ради Олексадрівського району Кіровоградської області №296 від 18.10.2017 в частині скасування рішення сільської ради від 16.06.2017 №268 «Про надання згоди на розробку проекту землеустрою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва» судами попередніх інстанцій задоволено, відтак позивачу забезпечено можливість продовжити процедуру відведення бажаної земельної ділянки.

Рішення судів попередніх інстанцій оскаржується лише позивачем і лише в частині відмови у задоволенні позовних вимог, тому касаційний перегляд здійснюється лише в цій частині.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України,