ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 320/9640/21

1. ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Ржищівської міської ради, в якому просив:

1.1. визнати протиправним рішення Ржищівської міської ради від 02.07.2021 №818-11-08 про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Ржищівської територіальної громади;

1.2. зобов`язати Ржищівську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Ржищівської територіальної громади, згідно клопотання від 02.06.2021 (вх. №02-02-09/1256 від 08.06.2021).

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08.10.2021, залишеним без змін, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.02.2022, позов задоволено частково.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Ржищівської міської ради (восьмого скликання) від 02.07.2021 №818-11-08 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Ржищівської територіальної громади Київської області», яким відхилено проєкт рішення «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Ржищівської територіальної громади Київської області».

2.2. Зобов`язано Ржищівську міську раду повторно розглянути заяву (клопотання) Адвокатського бюро "Олександра Дубового" в інтересах ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 га на території Ржищівської територіальної громади за вх. №02-02-09/1256 від 08.06.2021 та відповідно до вимог статті 118 ЗК України прийняти обґрунтоване рішення з урахуванням висновків суду.

2.3. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

2.4. Стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 454 грн за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Ржищівської міської ради.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. 08.06.2021 Адвокатським бюро "Олександра Дубового" в інтересах позивача до Ржищівської міської ради була подана заява (клопотання) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 га на території Ржищівської територіальної громади за вх. №02-02-09/1256.

3.2. До вказаного клопотання додано копію паспорту, копію службового посвідчення заявника, графічні матеріали, ордер та копію свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю №001258 від 15.01.2020.

3.3. Рішенням Ржищівської міської ради від 02.07.2021 №818-11-08 відхилено проект рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Ржищівської територіальної громади.

3.4. Адвокатське бюро "Олександра Дубового" звернулося до відповідача із адвокатським запитом від 27.07.2021, у якому просило надати проект рішення про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 га на території Ржищівської територіальної громади; надати інформацію, які законні підстави для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

3.5. Листом від 03.08.2021 №02-02-08/1728 повідомлено, що всі проекти рішення ради знаходяться у вільному доступі та опубліковані на сайті Ржищівської міської територіальної громади, надано копію проекту. Зазначено, що проекти рішень або пропозицій, які не отримали необхідну кількість голосів на підтримку, вважаються відхиленими.

3.6. Не погоджуючись з рішенням Ржищівської міської ради від 02.07.2021 №818-11-08, позивач звернувся до суду з позовом.

4. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в оскарженому рішенні відповідача не вказано жодної визначеної положенням частини 7 статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) правової підстави для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

4.1. Суд дійшов висновку, що рішення Ржищівської міської ради від 02.07.2021 №818-11-08 є невмотивованим та недостатньо обґрунтованим, а тому вважав за необхідне його скасувати. На переконання суду, відповідач не розглянув заяву (клопотання) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 га на території Ржищівської територіальної громади за вх. №02-02-09/1256 від 08.06.2021 у встановленому порядку. Відтак, відповідачем при розгляді заяви позивача не надана її оцінка на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України, у зв`язку з чим вказана заява підлягає розгляду органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб`єктом владних повноважень з цього питання. З метою ефективного захисту прав та інтересів позивача, суд зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву Адвокатського бюро "Олександра Дубового" в інтересах ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

5. ОСОБА_1 через свого адвоката Дубового О.В. подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.10.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.02.2022 в частині відмови у задоволенні позовних вимог, ухваливши в цій частині нове судове рішення про задоволення позову.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права. Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували норми права без урахування висновків Верховного Суду у схожих правовідносинах, які були викладені, зокрема, у постановах від 03.03.2021 у справі №320/4182/20, від 16.05.2019 у справі №821/925/18, 17.06.2021 у справі №815/2318/18, від 18.03.2021 у справі №120/3657/20-а. Доводи касаційної скарги фактично полягають у незгоді позивача з обраним судами попередніх інстанцій способом захисту порушеного права позивача, зокрема, скаржник стверджує про необхідність зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою. Стверджує, що відповідачем вже було здійснено перевірку клопотання на відповідність вимогам частини 7 статті 118 ЗК України.

5.2. Крім того, у скарзі вказано на неправильний розподіл судових витрат, оскільки, на переконання позивача, судами першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано відмовлено у задоволенні позовних вимог.

6. На адресу суду також надійшло клопотання відповідача про закриття провадження у справі №320/9640/21, яке обґрунтовано передчасністю висновків Верховного Суду щодо поважності причин строку звернення із касаційною скаргою.

7. У відзиві на касаційну скаргу Ржищівська міська рада просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. У межах доводів цієї касаційної скарги позивач ставить питання про належний спосіб захисту порушеного права - зобов`язання уповноваженого органу надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. Позивач погодився із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправним та скасування оскарженого рішення відповідача, однак вважає зобов`язання його повторно розглянути заяву (клопотання) неефективним способом захисту порушеного права.

10. Колегія суддів, переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених обставин справи, виходить із такого.

11. Відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

12. Отже, передача земельних ділянок у власність земельної ділянки передбачає виготовлення проекту землеустрою.

13. За результатами розгляду заяви громадянина, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, або надати відмову у наданні такого дозволу.

14. Разом з цим, така відмова повинна бути мотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених частиною 7 статті 118 ЗК України, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

15. Відтак, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначений частиною 7 статті 118 ЗК України є вичерпним.

16. У справі, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що оскаржене рішення взагалі не містить підстав для відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою, тобто не надано оцінки на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України. На цій підставі, суди дійшли висновку про те, що таке рішення є необґрунтованим.

17. Колегія суддів наголошує на тому, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний обґрунтовувати рішення, які він приймає, зобов`язаний навести/вказати його належне обґрунтування. Таке рішення має бути належно визначеним та зрозумілим, а його мотивування (обґрунтування) у письмовій формі повинно давати можливість особі правильно його зрозуміти та реалізувати право на оскарження.

18. Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

19. Частиною 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

20. Згідно із приписами частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

21. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин (пункт 34 статті 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

22. Водночас, частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

24. Вчинення ж органом державної влади чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

25. З урахуванням викладеного Суд не ставить під сумнів, що оскаржене рішення є немотивованим та жодним чином не обґрунтованим.

26. Оцінюючи доводи касаційної скарги з урахуванням встановлених обставин справи, суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).

27. Згідно висновків Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).

28. Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

29. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

30. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

31. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

32. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

33. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

34. Наведене дає підстави для висновку, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

35. Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

36. Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постановах Верховного Суду від 26.09.2023 у справі №420/5833/19, від 11.01.2024 у справі №320/368/22, від яких Суд не вбачає підстав відступати.

37. Застосування судом способу захисту у цій адміністративній справі, про який просить позивач, шляхом зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою вимагає з`ясування того, чи виконано позивачем визначені законом умови, необхідні для його надання. Однією з таких умов є визначені ЗК України підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, які у спірному рішення відповідача не зазначені. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.

38. Отже, за такого правового регулювання та обставин справи, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій щодо обраного способу захисту порушеного права ОСОБА_1 , який полягає у зобов`язанні відповідача повторно розглянути заяви (клопотання) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

39. Верховний Суд відхиляє доводи позивача про неврахування судами попередніх інстанцій правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 03.03.2021 у справі №320/4182/20, від 16.05.2019 у справі №821/925/18, 17.06.2021 у справі №815/2318/18, від 18.03.2021 у справі №120/3657/20-а як такі, що не релевантні до спірних правовідносин. Зокрема, судові рішення у наведених справах постановлені за інших фактичних обставин.

40. Так, у справі №320/4182/20 сільська рада відмовила позивачу у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, на тій підставі, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законодавства про власність, а пізніше роз`яснила цю підставу тим, що на цю ж земельну ділянку вже надано дозвіл іншій особі на розробку проекту землеустрою. Суди дійшли висновку, що вказана підстава для відмови не узгоджується з приписами статті 118 ЗК України. Суд касаційної інстанції виходив із того, що земельне законодавство не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками і ця обставина буде враховуватись органом вже на етапі затвердження проекту землеустрою.

41. У справі №821/925/18 предмет розгляду стосувався затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність. Висновок про відсутність дискреційних повноважень мотивовано тим, що відповідач в межах даної справи втретє протиправно надав позивачам формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством на етапі затвердження проекту землеустрою.

42. У справі №815/2318/18 Верховний Суд, зважаючи на неодноразовий характер відмов відповідача у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність, погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що ефективним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

43. У справі 120/3657/20-а предмет спору стосувався процедури визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

44. Відтак, висновки у зазначених справах не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.

45. З огляду на те, що скаржник вказує на неправильний розподіл судових витрат, мотивуючи необґрунтованістю відмови судами у задоволенні позовних вимог в частині, і Суд визнав такі висновки судів правильними, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

46. Суд вважає безпідставним клопотання відповідача щодо закриття касаційного провадження, оскільки висновки про поважність причин пропуску строку на касаційне оскарження були визначні Судом поважними в ухвалі від 02.08.2022, яка не може бути оскаржена, і ці висновки судом касаційної інстанції не переглядаються.

47. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,