ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 440/9187/24

1. У серпні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Полтавської міської ради (далі також - відповідач), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої сесії Супрунівської сільської ради Полтавського району Полтавської області сьомого скликання (правонаступник - Полтавська міська рада відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 721-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Полтавської області») від 30 листопада 2017 року «Про затвердження генерального плану с. Супрунівка» в частині належної їй земельної ділянки, площею 0,1495 га, кадастровий номер 5324085201:01:002:0207, розміщеної на АДРЕСА_1 (далі - село Супрунівка);

- визнати протиправним та нечинним рішення п`ятнадцятої сесії Супрунівської сільської ради Полтавського району Полтавської області сьомого скликання від 30 листопада 2017 року «Про затвердження генерального плану с. Супрунівка» в частині затвердження функціонального призначення вказаної земельної ділянки в 5 зоні земель сільськогосподарського призначення (СВ-1), частково в 3 зоні транспортної інфраструктури ТР-3 і зона розміщення об`єкта 5-го класу санітарної класифікації КС-5.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради 12 квітня 2024 року відмовило їй у наданні будівельного паспорта, пославшись на те, що згідно з генеральним планом частина земельної ділянки, площею 0,1495 га, кадастровий номер 5324085201:01:002:0207, потрапляє у межі земель сільськогосподарського призначення, а інша частина - у межі червоних ліній АДРЕСА_1 . До затвердження у 2017 році оскаржуваного генерального плану села Супрунівка, ця земельна ділянка мала цільове призначення: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, та на ділянці погоджувалося будівництво будинку шляхом видачі будівельного паспорту № 18, затвердженого розпорядженням Голови Полтавської районної державної адміністрації Полтавської області від 23 грудня 1999 року № 727.

З огляду на це, на думку позивачки, затверджений генеральний план села Супрунівка Полтавського району Полтавської області суперечить частині третій статті 18 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), оскільки не враховує попередніх містобудівних рішень щодо планування і забудови території, а саме, цільового призначення земельної ділянки та дозволу на будівництво будинку.

3. Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради у поясненнях на позовну заяву просило відмовити у задоволенні позову; зазначало, що спірна земельна ділянка належить до обов`язкової санітарно-захисної зони від території Супрунівського промвузла відповідно до ДСП 173-96 «Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів». На думку Управління, інтереси позивачки мають бути враховані під час проведення містобудівного моніторингу для внесення змін до Генерального плану села Супрунівка або розробки Комплексного плану просторового розвитку території Полтавської територіальної громади.

4. Відповідач не скористався правом подати відзив на позов.

5. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 21 жовтня 2025 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року, позов задовольнив; визнав протиправним та нечинним рішення п`ятнадцятої сесії Супрунівської сільської ради Полтавського району Полтавської області сьомого скликання від 30 листопада 2017 року «Про затвердження генерального плану с. Супрунівка» в частині затвердження функціонального призначення та розміщення земельної ділянки площею 0,1495 га з кадастровим номером 5324085201:01:002:0207 на АДРЕСА_1 , яка належить ОСОБА_1 .

6. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що відповідач не надав доказів проведення Супрунівською сільською радою громадських слухань, оприлюднення прийнятого рішення щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні та доступу громадськості до цієї інформації; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні тощо, що суди визнали суттєвими порушеннями процедури прийняття оскаржуваного рішення, пославшись на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21. Неоприлюднення проєктної документації позбавило заінтересованих осіб можливості висловити свої зауваження щодо накладення зон сільськогосподарського та іншого призначення генерального плану села Супрунівка на належну позивачці земельну ділянку з кадастровим номером 5324085201:01:002:0207.

7. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

8. На обґрунтування касаційної скарги Полтавська міська рада зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 17, статті 27 Закону № 3038-VI, пунктів 1.2, 1.4, 2.1, 2.3 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 (далі - Порядок № 103), порушили положення статті 5 КАС України, а також не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 (щодо повноваження суду визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати його вчинити певні дії), у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 705/552/15-а та у постановах Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі № 2а-204/12, від 15 липня 2019 року у справі № 420/5625/18, від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18, від 01 червня 2022 року у справі № 620/5996/21 (щодо критеріїв ефективного способу захисту), у постановах Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 360/1193/17, від 16 лютого 2021 року у справі № 320/950/19 та від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22 (щодо обрання неправильного способу захисту як підстави для відмови у задоволенні позову за результатами розгляду справи по суті); від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 08 лютого 2022 року у справі № 160/6762/21 (щодо позовів, у яких заявник обрав неефективний, передчасний або штучний спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу). Крім того, скаржник посилається на неврахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 09 лютого 2021 року у справі № 537/5244/16-а, від 02 липня 2024 року у справі № 380/5886/22 та від 29 січня 2025 року у справі № 600/3670/22-а (щодо співвідношення видів містобудівної документації на місцевому рівні та порядку дострокового внесення змін до генерального плану населеного пункту за результатами містобудівного моніторингу), а також у постановах Верховного Суду від 09 січня 2020 року у справі № 826/16077/18, від 05 лютого 2020 року у справі № 826/6684/17, від 24 листопада 2020 року у справі № 813/1007/17, від 13 лютого 2024 року у справі № 808/4169/17, від 26 лютого 2025 року у справі № 620/626/20 і від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21 (щодо неприпустимості обґрунтування судового рішення припущеннями та щодо надмірного формалізму). Також скаржник просить Верховний Суд сформулювати висновок з питання можливості скасування генерального плану населеного пункту в частині визначення функціонального призначення окремої земельної ділянки.

Відповідач стверджує, що позивачка обрала неефективний спосіб захисту, застосування якого не поновить її прав, оскільки належним способом захисту в цій справі є зобов`язання Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 03 квітня 2024 року про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Крім того, скаржник наполягає, що законодавство не передбачає можливості скасування генерального плану населеного пункту в частині функціонального призначення окремої земельної ділянки; суд може визнати протиправним і скасувати рішення про затвердження генерального плану лише в цілому, тоді як питання про дострокове внесення змін до генерального плану порушується за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною радою.

9. ОСОБА_1 у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року без змін. На обґрунтування своєї позиції зазначає, що видача будівельного паспорта суперечила б чинному генеральному плану, а тому повторний розгляд заяви не усуває перешкоди, створеної самим оскаржуваним актом, і лише часткове скасування рішення про затвердження генерального плану поновлює її право на забудову. Також позивачка зазначала, що оскаржуване рішення має ознаки нормативно-правового акта, який може втратити чинність як повністю, так і в окремій частині, а право на його оскарження належить особам, щодо яких його застосовано або буде застосовано. Обов`язок доведення правомірності свого рішення покладено саме на суб`єкта владних повноважень, а Полтавська міська рада як правонаступник Супрунівської сільської ради набула тих самих прав та обов`язків.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. 23 лютого 2026 року Полтавська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

11. Верховний Суд ухвалою від 12 березня 2026 року відкрив касаційне провадження.

12. 30 березня 2026 року ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу.

13. Верховний Суд ухвалою від 13 серпня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 14 серпня 2026 року.

14. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що Полтавська районна рада Полтавської області рішенням вісімнадцятої сесії двадцять третього скликання від 07 вересня 2001 року вирішила питання площ і меж населених пунктів Супрунівської сільської ради, а Супрунівська сільська рада Полтавського району Полтавської області рішенням двадцятої сесії двадцять третього скликання від 08 жовтня 2001 року на підставі цього рішення затвердила зміну площ і меж населених пунктів сільської ради.

15. 22 червня 2007 року Супрунівська сільська рада на засіданні тринадцятої сесії п`ятого скликання ухвалила рішення звернутися до Полтавської районної ради щодо зміни меж сіл Івашки та Супрунівка, а рішенням сорок п`ятої сесії п`ятого скликання від 21 січня 2010 року погодила проєкт землеустрою щодо встановлення і зміни меж села Супрунівка.

16. 18 вересня 2015 року Супрунівська сільська рада на засіданні сорок четвертої сесії ухвалила рішення про виготовлення генерального плану по населених пунктах сільської ради, а рішенням другої сесії сьомого скликання від 25 грудня 2015 року затвердила програму забезпечення розробки містобудівної документації та топографічної основи «Генерального плану сіл Супрунівка, Івашки, Мильці, Шостаки, Говтвянчик».

17. 30 листопада 2017 року Супрунівська сільська рада п`ятнадцятої сесії сьомого скликання рішенням затвердила генеральний план села Супрунівка Полтавського району Полтавської області, у складі якого розробник підготував план зонування території цього села.

18. Згідно з рішенням позачергової другої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 29 січня 2021 року останнім днем реалізації повноважень Супрунівської сільської ради є 31 березня 2021 року; шляхом реорганізації утворено Супрунівський старостинський округ, що входить до складу Полтавської міської територіальної громади, яка є правонаступником усіх прав Супрунівської сільської ради.

19. 05 березня 2024 року ОСОБА_2 і ОСОБА_1 уклали договір купівлі-продажу, зареєстрований у реєстрі за № 710, за яким позивачка набула у власність земельну ділянку площею 0,1495 га на АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5324085201:01:002:0207. Пункт 2 цього договору визначає цільове призначення земельної ділянки - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

20. 03 квітня 2024 року ОСОБА_1 звернулася до виконавчого органу Полтавської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови зазначеної земельної ділянки на об`єкт будівництва «Нове будівництво садибного житлового будинку на АДРЕСА_1 ».

21. 12 квітня 2024 року Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради повідомленням про відмову в наданні будівельного паспорта № НОМЕР_1 відмовило ОСОБА_1 у видачі будівельного паспорта з підстави, передбаченої пунктом 2.4 Порядку № 103, - невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проєктів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Обґрунтовуючи відмову, Управління зазначило, що за генеральним планом села Супрунівка земельна ділянка потрапляє в межі території сільськогосподарського призначення та вулично-дорожньої мережі, а частина ділянки - у межі червоних ліній АДРЕСА_1 ; за планом зонування території, розробленим у складі цього генерального плану, ділянка розміщена в зоні земель сільськогосподарського призначення (СВ-1), частково в зоні транспортної інфраструктури ТР-3 і в зоні розміщення об`єктів 5-го класу санітарної класифікації КС-5, серед переважних, супутніх і допустимих видів забудови яких розташування садибних житлових будинків не передбачено.

22. 13 серпня 2025 року Департамент земельних і водних ресурсів та земельного кадастру листом № 01-04-01.2-14/1850 повідомив, що не володіє інформацією та документами, які надавалися на розробку генерального плану села Супрунівка, затвердженого у 2017 році.

23. Вважаючи, що генеральний план в частині затвердження функціонального призначення та розміщення належної їй земельної ділянки порушує її право власності, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

25. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

26. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

27. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

28. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року не відповідають, а доводи касаційної скарги Полтавської міської ради є частково обґрунтованими.

30. Оскаржуване рішення Супрунівської сільської ради Полтавського району Полтавської області ухвалено 30 листопада 2017 року, тому до спірних правовідносин застосовуються Закон № 3038-VI і Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, у редакціях, чинних на цю дату (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення).

31. В абзацах першому та другому частини першої статті 17 Закону № 3038-VI встановлено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

32. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану (абзац четвертий частини першої статті 17 Закону № 3038-VI).

33. Згідно з частиною другою статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

34. Відповідно до частини дев`ятої статті 17 Закону № 3038-VI зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

35. Таким чином, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, який розробляється та затверджується в інтересах територіальної громади з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів, обґрунтовує довгострокову стратегію планування та забудови території. Зміни до генерального плану можуть вноситися не частіше одного разу на п`ять років органом, який його затвердив; дострокові зміни можливі лише за результатами містобудівного моніторингу.

36. Частина третя статті 18 Закону № 3038-VI визначає вимоги, з дотриманням яких здійснюється зонування території, зокрема: урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території (пункт 1); установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови (пункт 5); узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями (пункт 6).

37. Тобто раніше прийняті рішення щодо планування і забудови конкретної території є обов`язковою вихідною умовою зонування.

38. Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону № 3038-VI параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

39. Частинами першою і другою статті 21 Закону № 3038-VI визначено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій; затвердження на місцевому рівні такої документації без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

40. Частина третя статті 21 Закону № 3038-VI покладає на сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи обов`язок забезпечити оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

41. Суд апеляційної інстанції застосував статтю 21 Закону № 3038-VI у редакції Закону № 2354-VIII, яка набрала чинності після ухвалення оскаржуваного рішення. Зокрема, апеляційний суд послався на вимоги щодо оприлюднення пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку, які на час затвердження генерального плану села Супрунівка не діяли.

42. Законність нормативно-правового акта перевіряється з урахуванням законодавства, чинного на час його прийняття. Отже, застосування апеляційним судом пізнішої редакції статті 21 Закону № 3038-VI є неправильним застосуванням норм матеріального права.

43. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо генерального плану населеного пункту, оновлення його положень або внесення до нього змін, місцева рада формує обґрунтування щодо вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин, розраховане на неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб. Тому рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні є нормативно-правовим актом. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17.

44. Водночас неправильне застосування судом апеляційної інстанції пізнішої редакції статті 21 Закону № 3038-VI саме по собі не спростовує висновку судів про недоведеність проведення громадських слухань, обов`язковість яких передбачалася і редакцією цієї статті, чинною у 2017 році. Проте суди не розмежували вимоги різних редакцій закону, не відокремили порушення вимог, чинних у 2017 році, від вимог, запроваджених пізніше, та не оцінили істотності цих порушень і їхнього зв`язку з оскаржуваною частиною акта, та не оцінили, чи є встановлені процедурні порушення достатньою підставою для визнання нормативно-правового акта нечинним саме в оскаржуваній частині.

45. Верховний Суд відхиляє довід касаційної скарги про те, що суд позбавлений повноваження визнати рішення про затвердження генерального плану нечинним в окремій частині, оскільки частина дев`ята статті 264 КАС України прямо наділяє суд таким повноваженням і не встановлює винятків для рішень про затвердження містобудівної документації за умови встановлення передбачених законом підстав для такого втручання.

46. Визнання нормативно-правового акта нечинним в окремій частині є допустимим, якщо встановлене порушення стосується саме відокремлюваної частини правового регулювання, вилучення якої не змінює змісту інших положень акта та не перешкоджає його подальшому застосуванню. Суд, визнаючи рішення про затвердження містобудівної документації нечинним у частині, не може самостійно визначати інше функціональне призначення відповідної території замість уповноваженого органу. Суди не обґрунтували, як установлені порушення загальної процедури прийняття містобудівної документації зумовлюють протиправність саме оскаржуваної частини акта.

47. Порядок внесення змін до генерального плану, зокрема дострокового - за результатами містобудівного моніторингу, передбачений частиною дев`ятою статті 17 Закону № 3038-VI, регулює діяльність органу місцевого самоврядування з оновлення чинної містобудівної документації, не є альтернативою контролю суду за законністю акта і не звужує права особи на судовий захист, гарантованого статтею 55 Конституції України.

48. Водночас наявність повноваження визнати нормативно-правовий акт нечинним в окремій частині не звільняє суд від обов`язку встановити, чи є відповідна частина правового регулювання відокремлюваною, чи не змінить визнання її нечинною змісту інших положень акта, чи не перешкоджатиме їх подальшому застосуванню.

49. Разом з тим, на момент виникнення спірних правовідносин частина друга статті 18 Закону № 3038-VI визначала, що план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

50. Генеральний план згідно з пунктом 2 частини першої статті 1 цього Закону визначав лише «принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту», а за частиною першою статті 17 цього ж Закону призначався для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови. Щодо окремих земельних ділянок функціональне призначення міг визначати також детальний план території (пункт 3 частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI).

51. Терміна «функціональна зона території» Закон № 3038-VI у 2017 році не містив - пункт 17 частини першої статті 1 запроваджено Законом від 17 червня 2020 року № 711-IX, тоді ж поняття функціонального призначення території було пов`язано з генеральним планом.

52. Згідно з частиною першою статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

53. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 оскаржує рішення про затвердження генерального плану «в частині затвердження функціонального призначення» її земельної ділянки, а Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради у відмові від 12 квітня 2024 року послалося на план зонування території села Супрунівка, затверджений у складі генерального плану.

54. Оскарження позивачкою частини затвердженого генерального плану, яка міститься в плані зонування території, не змінює предмета чи підстав позову.

55. Цільове призначення земельної ділянки, з огляду на статті 19, 20 ЗК України, визначає конкретний спосіб її використання та її правовий режим у межах відповідної категорії земель.

56. Відповідно до частини першої статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення здійснюється віднесення ділянки до певної категорії земель та виду цільового призначення.

57. Верховний Суд наголошує на тому, що функціональне призначення території та цільове призначення земельної ділянки є різними правовими категоріями.

58. Функціональне призначення визначає умови та обмеження використання території, тоді як цільове призначення конкретизує правовий режим окремої земельної ділянки в межах функціонального призначення.

59. Станом на час прийняття оскаржуваного рішення функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту та їх ландшафтної організації встановлював план зонування території (частина друга статті 18 Закону № 3038-VI), тоді як цільове призначення земельної ділянки визначалося за статтями 19, 20 ЗК України у порядку, не пов`язаному з містобудівною документацією.

60. Частина друга статті 24 Закону № 3038-VI прямо встановлювала, що зміна функціонального призначення територій не тягнула за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

61. Водночас збереження цільового призначення та права на раніше сформовану земельну ділянку не означало можливості її забудови без урахування містобудівної документації, оскільки пункт 2.4 Порядку № 103 визначав невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні підставою для відмови у наданні будівельного паспорта.

62. Закон України від 17 червня 2020 року № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (далі - Закон № 711-IX) доповнив ЗК України та Закон № 3038-VI правилами співвідношення між видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території.

63. Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК України у редакції Закону № 711-IX категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

64. Відповідно до частини четвертої статті 24 Закону № 3038-VI зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених частиною третьою статті 20 Земельного кодексу України.

Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

65. Таким чином, наразі функціональне призначення встановлює умови та обмеження використання території і окреслює межі допустимих видів цільового призначення, тоді як цільове призначення визначає правовий режим окремої земельної ділянки в цих межах. Водночас таке співвідношення набуло нормативного закріплення лише з набранням чинності Законом № 711-IX, тоді як на час прийняття оскаржуваного рішення функціональне призначення території встановлював план зонування території, а зміна функціонального призначення не змінювала цільового призначення раніше сформованої земельної ділянки та не припиняла прав на неї.

66. Запроваджені Законом № 711-IX положення не впливають на законність рішення Супрунівської сільської ради Полтавського району Полтавської області сьомого скликання, ухваленого 30 листопада 2017 року. Водночас зверненню ОСОБА_1 до суду з цим позовом передувала відмова Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видати їй будівельний паспорт у 2024 році, тому правове регулювання після 2020 року може враховуватися лише під час визначення наслідків оскаржуваного акта, але не під час оцінки його законності.

67. Перешкодою для видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта стало не цільове призначення її земельної ділянки, яке оскаржуваним рішенням не змінювалося, а встановлене планом зонування функціональне призначення відповідної території.

68. Отже, оскаржуючи рішення п`ятнадцятої сесії Супрунівської сільської ради Полтавського району Полтавської області сьомого скликання від 30 листопада 2017 року «Про затвердження генерального плану с. Супрунівка» в частині, що стосується належної їй земельної ділянки, ОСОБА_1 фактично не погоджується з неможливістю отримати будівельний паспорт через функціональне призначення відповідної території, установлене планом зонування, затвердженим у складі генерального плану, та прагне усунути перешкоду для житлової забудови цієї ділянки.

69. При цьому Верховний Суд не надає оцінки правомірності повідомлення Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 12 квітня 2024 року про відмову в наданні будівельного паспорта, оскільки це рішення не є предметом спору в цій справі.

70. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій не встановили, які дозволені та допустимі види використання і забудови передбачені для відповідних функціональних зон, встановлене для спірної території планом зонування, затвердженим у складі генерального плану села Супрунівка, і чи узгоджується з ними цільове призначення належної позивачці земельної ділянки - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; не перевірили, чи зумовлене спірне функціональне призначення обмеженнями у використанні земель, які існували незалежно від оскаржуваного рішення, зокрема доводами третьої особи про розташування земельної ділянки в межах санітарно-захисної зони від території Супрунівського промвузла, наявність якої є обов`язковою відповідно до ДСП 173-96 «Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів», а частини ділянки - у межах червоних ліній вулиці Василя Стуса.

71. У разі підтвердження цих обставин, такі обмеження не встановлюються зонуванням, а лише відображають узгодження меж зон зі смугами санітарно-захисних та червоними лініями на виконання пункту 6 частини третьої статті 18 Закону № 3038-VI. У такому випадку, визнання відповідної частини містобудівної документації нечинною не припиняє існування санітарно-захисної смуги та червоних ліній.

72. Також суди мали з`ясувати, чи відповідало зонування вже сформованої земельної ділянки з установленим цільовим призначенням вимогам пункту 1 частини третьої та частини четвертої статті 18 Закону № 3038-VI, згідно з якими урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території та функціонального призначення окремої земельної ділянки є обов`язковими умовами зонування.

73. У постанові від 11 березня 2025 року у справі № 640/20296/22 Верховний Суд виснував, що, затверджуючи містобудівну документацію, орган місцевого самоврядування зобов`язаний ураховувати фактичний стан використання та забудови території на час прийняття рішення, зокрема наявність уже сформованої земельної ділянки та розміщеного на ній нерухомого майна, права на які зареєстровані до прийняття такого рішення.

74. Верховний Суд у постанові від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22 наголосив на тому, що під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб`єктом акта нормативно-правового, зокрема регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб`єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб`єктів господарювання у достатній мірі.

75. Перевіряючи законність визначення функціонального призначення території, адміністративний суд не оцінює доцільність обраного органом місцевого самоврядування планувального рішення та не визначає замість нього інше функціональне призначення. Суд має перевірити, чи ґрунтувалося таке рішення на належних вихідних даних, чи враховано обов`язкові вимоги та обмеження, визначені законом, зокрема попередні рішення щодо планування і забудови території, та чи мало обране зонування об`єктивне містобудівне обґрунтування.

76. При цьому посилання на публічний інтерес не звільняє суб`єкта владних повноважень від обов`язку довести законність, обґрунтованість і пропорційність установленого обмеження.

77. Крім того, у справі залишилося не з`ясованим, на підставі яких вихідних даних розробник здійснив зонування спірної території, попри те що витребувані з цього питання пояснення розробника до суду не надійшли. Також суди не з`ясували обставин, на які посилалася позивачка, щодо формування та державної реєстрації земельної ділянки і щодо будівельного паспорта № 18, затвердженого розпорядженням Голови Полтавської районної державної адміністрації від 23 грудня 1999 року № 727; не встановили, чи враховувалися під час формування земельної ділянки санітарно-захисна смуга та червоні лінії.

78. За таких обставин суди попередніх інстанцій передчасно визнали оскаржуване рішення нечинним у заявленій частині, не встановивши підстав протиправності зонування, відокремлюваності оскаржуваної частини нормативно-правового акта та наслідків визнання її нечинною для змісту і подальшого застосування інших його положень.

79. Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

80. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів").

81. З огляду на положення статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

82. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті "g" статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

83. Неповне встановлення судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи та відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи позбавляє Верховний Суд можливості ухвалити нове рішення по суті спору в межах повноважень суду касаційної інстанції.

84. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.

85. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

86. Суд апеляційної інстанції перевірив законність оскаржуваного рішення із застосуванням редакції статті 21 Закону № 3038-VI, яка не діяла на час його прийняття. Водночас суди попередніх інстанцій не перевірили відповідність спірного зонування вимогам пунктів 1, 5, 6 частини третьої та частини четвертої статті 18 Закону № 3038-VI і не встановили умов, за яких оскаржувана частина нормативно-правового акта може бути визнана нечинною окремо від інших положень містобудівної документації.

87. Не дослідивши зібрані у справі докази в їх сукупності, суди першої та апеляційної інстанцій не встановили обставин, які мають істотне значення для правильного вирішення спору, а саме: які дозволені та допустимі види використання і забудови передбачені для відповідних функціональних зон, встановлене для спірної території планом зонування, затвердженим у складі генерального плану села Супрунівка, і чи узгоджується з ними цільове призначення належної позивачці земельної ділянки; чи зумовлене спірне функціональне призначення обмеженнями у використанні земель, зокрема санітарно-захисною зоною від території Супрунівського промвузла та червоними лініями вулиці Василя Стуса; на підставі яких вихідних даних розробник здійснив зонування спірної території, коли та на яких підставах сформовано спірну земельну ділянку та чи були під час її формування враховані наявні містобудівні обмеження. Суди також не встановили, чи є оскаржувана частина нормативно-правового акта відокремлюваною, тобто чи не змінить визнання її нечинною змісту інших положень містобудівної документації та чи не перешкоджатиме їх подальшому застосуванню.

88. Наведене свідчить про порушення судами першої та апеляційної інстанцій статей 90, 242 КАС України, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а тому судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

89. За таких обставин, касаційну скаргу Полтавської міської ради слід задовольнити частково, рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року - скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

90. Оскільки справа направляється на новий розгляд, розподіл судових витрат за правилом частини шостої статті 139 КАС України здійснює суд, який ухвалить рішення за наслідками нового розгляду справи.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд