ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 340/1287/24

1. У березні 2024 року Комунальне некомерційне підприємство «Обласний клінічний онкологічний центр Кіровоградської обласної ради» (далі - Центр) звернулось до суду з указаним позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі від 28 лютого 2024 року № UA-2023-12-11-013708-а (далі - Висновок).

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідач у Висновку не конкретизував заходи, які зобов`язаний вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених порушень. Позивач також вказував на те, що ним не допущено порушень вимог частини восьмої статті 12 Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) при проведенні процедури закупівлі, оскільки у тендерній документації пропонувалось подати документи у паперовому вигляді переможцю, а не учасникам, і виключно у випадку відсутності технічної можливості подати завантажити документи в електронному вигляді.

3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нове про задоволення позовних вимог. Визнано протиправним та скасовано Висновок Східного офісу Держаудитслужби від 28 лютого 2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-12-11-013708-а. Стягнуто на користь Комунального некомерційного підприємства «Обласний клінічний онкологічний центр Кіровоградської обласної ради» за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 7 570 (сім тисяч п`ятсот сімдесят) гривень.

5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

6. Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою Східного офісу Держаудитслужби.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Центром проведено публічну закупівлю № UA-2023-12-11-013708-а товару - сир м`який 40% жирності, ДК 021:2015:15540000-5, з переможцем якої - ПАТ «Юрія» позивачем укладено Договір про закупівлю товару № 1-3/2024 від 02 січня 2024 року.

8. 06 лютого 2024 року згідно з наказом Східного офісу Держаудитслужби № 14 відповідачем розпочато моніторинг публічних закупівель, у тому числі закупівлі з унікальним номером № UA-2023-12-11-013708-а, проведеної КНП «Обласний клінічний онкологічний центр Кіровоградської обласної ради».

9. За результатами проведеного у період з 06 лютого по 27 лютого 2024 року моніторингу закупівлі № UA-2023-12-11-013708-а, складено та затверджено 28 лютого 2024 року Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-12-11-013708-а.

10. Відповідно до пункту 2 Висновку за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону № 922-VIII та Особливостям встановлено порушення вимог частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII. Зокрема, у пункті 1 Висновку зазначено, що умовами розділу ІІ "Перелік документів, що подаються Переможцем процедури закупівлі" додатку 1 "Перелік документів, які вимагаються для підтвердження відповідності тендерної пропозиції учасника кваліфікаційним критеріям та іншим умовам" до тендерної документації Замовника передбачено наступне: "переможцем процедури закупівлі документи, указані в розділі ІІ цього додатку Документації надаються Замовнику через електронну систему закупівель. У разі відсутності технічної можливості завантажити такі документи (інформацію) в електронну систему закупівель Учасник особисто надає Замовнику оригінали чи нотаріально посвідчені копії таких документів разом із листом-поясненням щодо неможливості їх подачі в електронній системі закупівель". Вказана умова, на думку відповідача і є порушенням вимоги частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII.

11. Інших порушень під час зазначеного моніторингу не виявлено.

12. Відповідно до пункту 3 Висновку, з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель та з огляду на відсутність механізму їх усунення, відповідач зобов`язав позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

13. Не погоджуючись з такими висновками проведеного моніторингу, позивач звернувся до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що електронний документообіг є невід`ємною частиною функціонування електронної системи закупівель, яка забезпечує реалізацію мети та завдань такої системи. Використання будь-яких документів та/або інформації у паперовому вигляді під час проведення процедури закупівлі не відповідає встановленим законом принципам функціонування такої системи та прямо заборонено законом. Водночас, матеріали справи свідчать, що позивач, який у процедурі закупівель виступав замовником, у тендерній документації передбачив можливість надання учасником (переможцем) частини інформації у паперовому вигляді, що прямо суперечить вимогам частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII.

15. Також суд першої інстанції зазначив, що контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснити позивач, зокрема "здійснити заходи, направлені на притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів". Зміст зобов`язальної частини Висновку сформульовано відповідачем на виконання його владних управлінських функцій, за результатом проведеної перевірки, якою встановлено порушення замовником частини 8 статті 12 Закону № 922-VIII. Визначений у спірному висновку спосіб усунення виявлених порушень, у цій конкретній ситуації, зважаючи на завершення процедури торгів, визначення переможця та укладання з ним договору, відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на усунення причин, які призвели до виявлених порушень та недопущення їх вчинення у подальшому. Зобов`язання здійснити розгляд питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов`язує його прийняти конкретне рішення.

16. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив, що частина восьма статті 12 Закону № 922-VIII містить заборону замовникам вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі, а не заборону використовувати паперові документи. Наведена норма Закону № 922-VIII спрямована на запобігання покладення замовником на учасників публічних закупівель обов`язку дублювати інформацію, яка раніше була ними подана. Отже, для констатації порушення позивачем частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII необхідним є встановлення обставини тотожності інформації, яка зазначена у Розділі ІІ Додатку 1, - інформації, яка зазначена у Розділі 3 тендерної документації і яка подавалась учасником-переможцем у складі тендерної пропозиції, що відповідачем зроблено не було. Крім того, абзацом 2 частини третьої статті 17 Закону № 922-VIII встановлено право замовника визначати спосіб подання саме переможцем торгів документів, необхідних для укладання договору про закупівлю.

17. Касаційне провадження за скаргою позивача відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статі 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

18. Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення не враховано позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 березня 2023 року у справі № 640/26603/21 щодо застосування частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII.

19. У скарзі зазначено, що Закон № 922-VIII, який регулює порядок здійснення публічних закупівель на усіх стадіях її проведення не наділяє замовника правом на власний розсуд визначати спосіб надання документів, інакший ніж через електронну систему закупівель. Отже, замовник, передбачивши у тендерній документації можливість надання документів у паперовому вигляді, допустив порушення принципу відкритості та прозорості на всіх стадіях здійснення публічної закупівлі.

20. Центр подав відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому просив оскаржуване судове рішення залишити без змін, а скаргу без задоволення. У відзиві зазначено, що частина восьма статті 12 Закону № 922-VIII містить заборону замовникам вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ним під час проведення процедури закупівлі, а не заборону використовувати паперові документи. Тому, на думку представника позивача, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що використання будь-яких документів та/або інформації у паперовому вигляді під час проведення процедури закупівлі не відповідає встановленим законом принципам функціонування такої системи та прямо заборонено законом.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

22. Спірні правовідносини виникли щодо оскарження висновку Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі від 28 лютого 2024 року № UA-2023-12-11-013708-а.

23. Суд першої інстанції, розглядаючи справу, зазначив про законність Висновку.

24. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, вказав на протиправність Висновку.

25. Верховний Суд не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що під час спірного моніторингу Держаудитслужбою встановлено порушення Замовником вимог частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII, якою передбачено, що учасники усі документи надають виключно через електронну систему закупівель.

27. Вказане порушення полягало в тому, що Замовник в розділі ІІ "Перелік документів, що подаються Переможцем процедури закупівлі" додатку 1 "Перелік документів, які вимагаються для підтвердження відповідності тендерної пропозиції учасника кваліфікаційним критеріям та іншим умовам" до тендерної документації передбачив наступне: "переможцем процедури закупівлі документи, указані в розділі ІІ цього додатку Документації надаються Замовнику через електронну систему закупівель. У разі відсутності технічної можливості завантажити такі документи (інформацію) в електронну систему закупівель Учасник особисто надає Замовнику оригінали чи нотаріально посвідчені копії таких документів разом із листом-поясненням щодо неможливості їх подачі в електронній системі закупівель".

28. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VIII закупівлі здійснюються за принципом відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель.

29. Варто зазначити, що стаття 12 Закону № 922-VIII містить приписи щодо електронної системи закупівель, її функціонування.

30. Відповідно до частин першої - третьої статті 12 Закону № 922-VIII електронна система закупівель повинна бути загальнодоступною та гарантувати недискримінацію, рівні права під час реєстрації всім заінтересованим особам та рівний доступ до інформації всім особам. Обмін і збереження інформації та документів має відбуватися з гарантуванням цілісності даних про учасників і їхніх тендерних пропозицій/пропозицій під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та їх конфіденційність до моменту розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.

Електронна система закупівель під час отримання тендерних пропозицій/пропозицій забезпечує:

1) фіксацію дати і точного часу отримання тендерних пропозицій/пропозицій;

2) неможливість доступу будь-яких осіб до отриманих тендерних пропозицій/пропозицій (їх частин) до моменту настання дати і часу кінцевого строку подання;

3) розкриття отриманих тендерних пропозицій/пропозицій, зазначених в оголошенні про проведення конкурентної процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Під час використання електронної системи закупівель з метою подання тендерних пропозицій/пропозицій та їх оцінки документи та дані створюються та подаються з урахуванням вимог законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" та "Про електронні довірчі послуги".

31. Згідно з частиною восьмою статті 12 Закону № 922-VIII подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

32. Отже, документи для публічних закупівель подаються виключно в електронному вигляді через електронну систему закупівель для забезпечення прозорості, рівних умов для усіх учасників та захисту від корупції. Усі тендерні пропозиції стають публічними автоматично після закінчення терміну їх подання. Ніхто не може змінити чи підробити документи заднім числом. Вказана система забезпечує рівні умови для усіх учасників тендеру до визначення переможця.

33. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 02 березня 2023 року у справі № 640/26603/21, про яку зазначає Держаудитслужба у касаційній скарзі.

34. Також Верховний Суд зазначає про необхідність застосування в даному випадку правового висновку Верховного Суду сформованого у постанові від 25 лютого 2026 року у справі № 420/21734/21, відповідно до якого: документи, що надаються учасником після кінцевого строку подання тендерних пропозицій або не завантажуються до електронної системи закупівель не являються документами тендерної пропозиції учасника у розумінні Закону № 922-VIII. Розміщення всіх необхідних документів в електронній системі закупівель, як того вимагає Закон № 922-VIII, є необхідним елементом принципу відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель.

35. Таким чином, Замовник, передбачивши у тендерній документації можливість надання документів у паперовому вигляді, допустив порушення принципу відкритості та прозорості під час здійснення публічної закупівлі.

36. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції щодо правомірності висновку Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі від 28 лютого 2024 року № UA-2023-12-11-013708-а в частині невідповідності тендерної документації вимогам частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII (можливість надання учасником (переможцем) частини інформації у паперовому вигляді).

37. Отже, судом апеляційної інстанції допущено неправильне застосування частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII, оскільки не враховано правовий висновок Верховного Суду викладений у постанові від 02 березня 2023 року у справі № 640/26603/21, що призвело до ухвалення судом апеляційної інстанції помилкових висновків по суті спору. Зазначена позиція узгоджується також із висновком, сформульованим у постанові від 25 лютого 2026 року у справі № 420/21734/21.

38. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

39. Оскільки при ухваленні оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції помилково скасовано рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року, яке відповідає закону, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги та скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року.

40. Ураховуючи результат касаційного розгляду суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 345, 352, 356, 359 КАС України, Верховний Суд