ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 620/98/26

У січні 2026 року керіник Ніжинської окружної прокуратури (далі позивач, прокурор) за допомогою системи «Електронний суд» звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської обласної державної (військової) адміністрації (далі також відповідач), в якому просила:

визнати протиправною бездіяльність Чернігівської обласної державної (військової) адміністрації (код ЄДРПОУ: 00022674, вул. Шевченка, 7, м. Чернігів, 14000) щодо невжиття заходів з організації проведення робіт з розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж і режиму використання територій пам`яток археології місцевого значення - поселення "Рудка-2", III-V ст., охоронний № 3629-Чр та курган із групи курганів-1, ІІ-І тис. до н. е., охоронний № 3652-Чр із наступним її затвердженням та внесенням відомостей про межі, площу та обмеження у використанні таких об`єктів до Державного земельного кадастру;

зобов`язати Чернігівську обласну державну (військову) адміністрацію (код ЄДРПОУ: 00022674, вул. Шевченка, 7, м. Чернігів, 14000) відповідно до вимог чинного законодавства України вжити заходів з організації проведення робіт з розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж і режиму використання територій пам`яток археології місцевого значення - поселення "Рудка-2", III-V ст., охоронний № 3629-Чр та курган із групи курганів-1, ІІ-І тис. до н. е., охоронний № 3652-Чр, із наступним із наступним її затвердженням та внесенням відомостей про межі, площу та обмеження у використанні таких об`єктів до Державного земельного кадастру.

В обґрунтування позову прокурором зазначено, що на земельній ділянці, яка знаходиться в с. Плиски Ніжинського району Чернігівської області, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138 (яку було поділено на 2 земельні ділянки, кадастрові номери 7420886000:02:002:0096 та 7420886000:02:002:0097), розташовані пам`ятки археології місцевого значення поселення «Рудка-2», III-V ст. н.е. та курган із групи курганів-1, ІІ-І тис. до н. е.

Земельна ділянка, на якій розташовані вищевказані пам`ятки, належать до земель історико-культурного призначення та є державною власністю, що підтверджується, серед іншого, рішеннями господарського суду Чернігівської області у справах № 927/876/23 та 927/877/23.

Так, за позовами Ніжинської окружної прокуратури у 2021 та 2023 роках судом встановлено, що на земельній ділянці площею 34,8071 га знаходяться об`єкти культурної спадщини - пам`ятки археології і вказана земельна ділянка належить до земель державної власності.

Проте всупереч вимог чинного законодавства щодо вказаної земельної ділянки історико-культурного призначення не встановлено межі та обмеження у її користуванні.

Вказане створює умови для її руйнування та знищення, втрати матеріальної автентичності або зміни зовнішнього вигляду пам`яток археології.

Прокурор наполягає на тому, що в силу норм статті 54-1 Земельного кодексу України, частин першої, другої та четвертої статті 14-1, частин другої та третьої статті 24, частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Чернігівська обласна державна адміністрація як спеціально уповноважений орган, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не забезпечила виготовлення, складання і передачу наукової документації з описами та фіксацією об`єктів культурної спадщини, пам`яток археології місцевого значення поселення «Рудка-2», III-V ст. н.е. та курган із групи курганів -1, ІІ-І тис. до н. е., з метою подальшого внесення відповідних відомостей щодо меж та обмежень у землекористуванні до Державного земельного кадастру.

З огляду на те, що Чернігівська обласна державна (військова) адміністрація протягом тривалого часу не виконує повноваження, передбачені законодавством, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою суду першої інстанції від 19 січня 2026 року прийнято позов до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Ухвалою суду від 05 лютого 2026 року зобов`язано Ніжинську окружну прокуратуру надати протягом п`ятиденного строку з дня отримання цієї ухвали суду інформацію, щодо того, які дії для захисту прав держави щодо забезпечення охорони пам`яток археології від їх пошкодження та знищення, яке відбувається внаслідок безконтрольного використання земель, у тому числі внаслідок їх сільськогосподарського використання, були вчинені Ніжинською окружною прокуратурою з моменту скасування державної реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки з кадастровим номером 7420886000:02:002:0096 площею 17,4036 га та земельної ділянки з кадастровим номером 7420886000:02:002:0097 площею 17,4035 га до звернення до суду з відповідним позовом.

11 лютого 2026 року Ніжинською окружною прокуратурою на виконання ухвали суду від 05 лютого 2026 року повідомлено, що прокуратура зверталася до Чернігівської обласної державної адміністрації з листами від 17 березня 2025 року, 25 серпня 2025 року, 03 жовтня 2025 року та 09 вересня 2025 року про необхідність поновлення порушеного права держави, забезпечення реалізації прав власника щодо вказаних земель, які відповідно до рішень суду у справах № 927/876/23 та № 927/877/23 віднесені до земель історико - культурного призначення.

Чернігівською обласною державною (військовою) адміністрацією надано відповіді № 01-01-32/2882 від 17 березня 2025 року, № 01-01-32/8990 від 25 серпня 2025 року, № 01-01-32/10660 від 03 жовтня 2025 року та № 01-01-32/10791 від 08 жовтня 2025 року.

16 лютого 2026 року ухвалою суду цю позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу 10-денний строк з дня вручення копії ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом подання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду та доказів поважності причин його пропуску, оскільки, на думку суду, Ніжинська окружна прокуратура про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом була обізнана з 17 березня 2025 року, втім цей позов прокуратурою скеровано до суду лише 05 січня 2026 року, тобто з пропуском визначеного частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) строку.

На виконання ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2026 року позивачем подано до суду заяву про усунення недоліків.

Заява мотивована тим, що у цьому спорі має місце триваюче правопорушення, яке пов`язано з неперервним невиконанням відповідачем своїх обов`язків.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2026 року позов Ніжинської окружної прокуратури до Чернігівської обласної державної (військової) адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 КАС України, у зв`язку із пропуском строку на звернення до суду.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2026 року ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2026 року залишено без змін.

24 червня 2026 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Київської міської прокуратури, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2026 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2026 року у справі № 620/98/26, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2026 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

24 липня 2026 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 26 жовтня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції не погодився з доводами прокурора про те, що порушення в цьому випадку є триваючим та не обмежується строком, а днем виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог слід вважати лист Чернігівської обласної державної (військової) адміністрації № 01-01-32/10791 від 08 жовтня 2025 року.

На думку суду апеляційної інстанції, факт адресування попередніх листів до Чернігівської обласної прокуратури, а не до Ніжинської окружної прокуратури не спростовують висновку суду першої інстанції, адже за приписами статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

За позицією судів попередніх інстанцій, днем виникнення підстав звернення до суду прокурором є 17 березня 2025 року - день отримання Чернігівською обласною прокуратурою відповіді від відповідача, втім цей позов прокуратурою скеровано до суду лише 05 січня 2026 року з пропуском строку, визначеного статтею 122 КАС України.

Обставин на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду позивачем не зазначено (окрім триваючого строку, що спростовано судом).

З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що позивач пропустив встановлений КАС України тримісячний строк звернення до суду, поважних причин пропуску строку не зазначив, а тому позов слід залишили без розгляду.

Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та порушили норми статті 122 КАС України.

Наполягає на тому, що безпосереднім позивачем у цій справі є Ніжинська окружна прокуратура, якій стало відомо про порушення інтересів держави з листа обласної державної адміністрації від 08 жовтня 2025 року. Водночас зазначає, що лист від 17 березня 2023 року був адресований до Чернігівської обласної прокуратури, яка не є стороною у цій справі.

З покликанням на висновки ВП ВС у постанові від 06 лютого 2025 року у справі № 990/29/22 скаржник зазначає, що строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати можливість суб`єкту владних повноважень уникати відповідальності.

На думку скаржника, у цьому випадку бездіяльність відповідача як триваюче правопорушення полягає у невчиненні ним дій щодо виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж територій пам`яток археології місцевого значення та не подання заяви про внесення відомостей про межі і режими використання території цієї пам`ятки до Державного земельного кадастру, які він повинен був здійснити відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини».

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що для обчислення строків звернення до суду за захистом інтересів держави не має значення, який саме прокурор - обласної чи окружної прокуратури фактично отримав інформацію про порушення чи загрозу порушення інтересів держави, оскільки вирішальним є сам факт обізнаності органів прокуратури як єдиної системи про такі обставини.

Акцентує увагу на тому, що станом на сьогодні зазначена пам`ятка місцевого значення хоча і взята на облік рішенням виконкому Чернігівської обласної ради народних депутатів від 23 березня 1992 року № 66, проте не занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

З покликанням на Порядок обліку об`єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158, зазначає, що обов`язок власника пам`ятки чи уповноваженого ним органу (особи) щодо забезпечення розроблення технічної документації із землеустрою щодо визначення меж території пам`ятки, що є складовою облікової документації на пам`ятку взагалі не виник, оскільки ця пам`ятка не внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частинами другою та п`ятою статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано у межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно зі статтею 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії; процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка неминуче має настати.

Положеннями частини другої статті 122 КАС України встановлено різні строки звернення до адміністративного суду для суб`єктів владних повноважень та для інших осіб.

Зокрема, абзацом другим вказаної частини визначено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду передбачені статтею 123 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Частиною четвертою статті 123 КАС України визначено, що у разі, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Отже, строк звернення до адміністративного суду - це тривалість часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому тримісячний строк звернення до суду у суб`єкта владних повноважень розраховується з дня виникнення підстав, що дають такому суб`єкту право на пред`явлення визначених законом вимог.

Вищенаведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема у постановах від 17 вересня 2021 року у справі № 420/473/20 та від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22, від 13 листопада 2024 року у справі 560/22224/23.

Колегія суддів наголошує, що законодавче закріплення строків звернення з позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.

Втім, інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

Подібний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2021 року у справі № 826/9772/17.

Разом з тим, Суд враховує, що відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Отже, вирішуючи питання про залишення позову без розгляду з підстав, визначених пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України, суди попередніх інстанцій зобов`язані були встановити:

1) момент виникнення у прокурора права на звернення з цим позовом до суду з урахуванням положень статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру»;

2) дату, з якої прокурор мав дізнатися про фактичні обставини, що слугували підставою для його звернення до суду з позовом у цій справі.

Надаючи правову оцінку строку звернення прокурором до суду в межах спірних правовідносин, колегія суддів зазначає таке.

Позивачем предметом позову визначено протиправну бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з організації проведення робіт з розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж і режиму використання територій пам`яток археології місцевого значення - поселення «Рудка-2», III-V ст., охоронний № 3629-Чр та курган із групи курганів-1, ІІ-І тис. до н. е., охоронний № 3652-Чр із наступним її затвердженням та внесенням відомостей про межі, площу та обмеження у використанні таких об`єктів до Державного земельного кадастру.

Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Законом України від 20 вересня 2006 року № 165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-III).

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначеннями, наведеним у Законі № 1805-III:

охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 1805-ІІІ об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

За змістом статті 14-1 Закону № 1805-ІІІ територія пам`ятки - це територія, історично і топографічно пов`язана з розпланувально-просторовою еволюцією пам`ятки, для якої визначається спеціальний охоронний режим її використання з метою збереження цілісності пам`ятки.

Межі та режими використання території пам`ятки визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 вересня 2023 року у справі № 910/8413/21.

У цій постанові Великої Палати Верховного Суду (пункти 117- 130) наводились мотиви про те, що нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об`єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно («матеріальну» цінність), а набувають історико-культурну цінність («нематеріальну», ідеологічну цінність).

Така «нематеріальна» цінність культурної спадщини не з`являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь.

Тому руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).

З огляду на це нерухомі об`єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.

Колегія суддів вважає також слушними висновки Верховного Суду у постанові 14 жовтня 2025 року у справі № 140/4040/24:

« 41. Як Закон України «Про охорону культурної спадщини», так і Закон України «Про землеустрій» встановлюють обов`язковість виготовлення науково-проектної (науково-дослідної) документації у сфері охорони культурної спадщини (документації із землеустрою), в тому числі і для земельних ділянок, на яких розташовані нерухомі об`єкти культурної спадщини (пам`ятки археології), власником яких є держава.

42. Враховуючи особливий правовий режим пам`яток археології та відповідної підкатегорії земель історико-культурного призначення, положення абзаців другого та дванадцятого частини четвертої статті 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у кореспонденції із приписами статей 6, 17, 24 цього ж Закону, нормами Земельного кодексу України, Законів України «Про землеустрій», «;Про місцеві державні адміністрації» замовником науково-проектної (науково-дослідної) документації у сфері охорони культурної спадщини щодо меж і режимів використання території пам`ятки археології місцевого значення є її власник (щодо пам`ятки археології) та землевласник (щодо земельної ділянки, на якій пам`ятка археології розташована), тобто держава, яка своє право державної власності реалізує через органи виконавчої влади, у тому числі місцеві державні адміністрації, чи інші уповноважені державою особи.».

Повертаючись до спірного правого питання, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що днем виникнення підстав звернення до суду прокурором є 17 березня 2025 року - день отримання Чернігівською обласною прокуратурою відповіді від відповідача, втім цей позов прокуратурою скеровано до суду лише 05 січня 2026 року з пропуском строку, визначеного статтею 122 КАС України.

Проте колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними з огляду на таке.

За приписами частин 1 та 2 статті 4 Закону України від 22 грудня 2005 року № 3262-IV «Про доступ до судових рішень» судові рішення, внесені до Реєстру, є відкритими для безоплатного цілодобового доступу на офіційному веб-порталі судової влади України. Загальний доступ до судових рішень на офіційному веб-порталі судової влади України забезпечується з дотриманням вимог статті 7 цього Закону.

Так, рішеннями Господарського суду Чернігівської області від 07 вересня 2023 року у справах № 927/876/23 (набрало законної сили 25.10.2023) та № 927/877/23 (набрало законної сили 10.10.2023) задоволено два позови Ніжинської окружної прокуратури в інтересах Чернігівської обласної державної адміністрації до Плисківської сільської ради про усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельними ділянками історико-культурного призначення з кадастровими номерами 7420886000:02:002:0096 площею 17,4036 га та № 7420886000:02:002:0097 площею 17,4035 в межі яких входить пам`ятка археології місцевого значення поселення Рудка-2, III-V ст. н.е. та курган із групи курганів-1, ІІ-І тис. до н. е.

За змістом вищезазначених судових рішень підставою для вжиття заходів прокурорського реагування стало незаконне вибуття з державної власності земельних ділянок, формування яких як сільськогосподарських земель з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства з подальшою передачею ділянок в оренду суб`єкту господарювання.

Вказані заходи, що застосовувалися органами прокуратури призвели до відновлення майнових прав держави на земельні ділянки історико-культурного призначення.

В подальшому, з метою забезпечення охорони пам`яток археології від пошкодження та знищення прокуратура почала вживати такі дії.

Так, 12 лютого 2025 року Чернігівська обласна прокуратура звернулася до Чернігівської обласної державної адміністрації з запитом про забезпечення організації роботи щодо належного оформлення земельних ділянок історико-культурного призначення, на яких розташовані пам`ятки археології.

У відповіді від 17 березня 2025 року, на яку суди покликаються як на дату, з якої у прокурора виникли підстави звернення до суду, зазначено, що Чернігівська обласна державна адміністрація вживає заходи щодо координації діяльності органів місцевого самоврядування та Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області та забезпечення належного оформлення меж об`єктів культурної спадщини і земельних ділянок історико-культурного призначення.

У відповіді від 08 жовтня 2025 року на запит Ніжинської окружної прокуратури від 09 вересня 2025 року Чернігівська обласна державна адміністрація повідомила, що вживає заходи щодо визначення механізму для забезпечення збереження пам`яток державного та місцевого значення, зокрема і поселення Рудка-2, ІІІ-V ст., охоронний № 3629-Чр, та захисту земель історико-культурного призначення від протиправних посягань.

Отже, за твердженням відповідача, вживались заходи для забезпечення збереження пам`яток.

Колегія суддів зазначає, що отримання прокурором листа від 17 березня 2025 року, в якому відповідач повідомив про вжиття заходів щодо належного оформлення меж об`єктів культурної спадщини, не є достатньою підставою для висновку про виникнення на цю дату підстав для звернення до суду.

Для визначення початку перебігу відповідного строку суди мали встановити, коли виникли об`єктивні підстави вважати, що відповідач не виконує покладених на нього законом обов`язків, з урахуванням змісту його відповідей, характеру відповідних обов`язків та обставин їх виконання.

Проте судами попередніх інстанцій не надано оцінку змісту зазначених листів.

Як уже було зазначено судом, нерухомі об`єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У свою чергу, забезпечення охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини передбачає послідовність дій, які, серед іншого, включають вжиття суб`єктом владних повноважень у межах наданих чинним законодавством повноважень заходів з організації проведення робіт з розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж і режиму використання територій пам`яток.

Беручи до уваги той факт, що прокурор звернувся з цим позовом до суду з метою забезпечення охорони пам`яток археології від пошкодження та знищення, оскаржуючи бездіяльність відповідача як один з етапів послідовних дій єдиної процедури, відлік строку з 17 березня 2025 року - з дати отримання листа від відповідача, в якому повідомляється, що будуть вживатися заходи, є безпідставним.

Водночас колегія судді зауважує, що оцінка наявності підстав для визнання такої бездіяльності протиправною надається саме судами першої та другої інстанції під час розгляду справи по суті.

Колегія судів враховує, що Велика Палата у своїх постановах неодноразово висновувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були вчинені чи були вчинені з порушенням розумних строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість, підстави та межі бездіяльності, а також її шкідливість для прав та інтересів особи.

В контексті приписів абзацу 2 частини другої статті 122 КАС України колегія суддів враховує, що заходи з організації проведення робіт з розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж і режиму використання територій пам`яток археології місцевого значення складаються з певних етапів, дій та рішень, несвоєчасне виконання кожного з цих етапів може свідчити про бездіяльність суб`єкта, яка своєю чергою є підставою звернення прокурора в інтересах держави до суду.

Отже, в межах спірних правовідносин протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду з моменту невиконання суб`єктом владних повноважень певного з етапів у визначений строк, або не вчинення дій щодо визначення строку виконання таких дій та прийняття рішень.

Проте суди не надали оцінку зазначеним обставинам на підставі наявних у справі доказів.

У справі «Лелас проти Хорватії» Європейський суд з прав людини звернув увагу на те, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу.

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (справа Європейського суду з прав людини «Тошкуце та інші проти Румунії») і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

За такого правого регулювання, висновок судів попередніх інстанцій про пропуск прокурором строку звернення до суду є передчасним, ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, зокрема статей 122, 123 КАС України.

Також суд не приймає до уваги покликання відповідача на те, зазначений об`єкт культурної спадщини не занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, оскільки оцінка цим доводам надається під час розгляду справи по суті.

Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що касаційний перегляд ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2026 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2026 року обмежується виключно питанням правильності застосування норм процесуального права у питаннях дотримання строку звернення прокурора до суду в адміністративній справі.

Ураховуючи викладене, ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2026 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2026 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Водночас Верховний Суд звертає увагу, що направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції не визначає обґрунтованості позовних вимог прокурора, не встановлює протиправної бездіяльності відповідача та не передбачає результат розгляду спору по суті; стосується виключно забезпечення доступу до правосуддя та надання сторонам справи можливості реалізувати свої процесуальні права.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд