ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 440/11966/24

Зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Департаменту з питань виконання кримінальних покарань (далі - відповідач, Департамент), у якому просила зобов`язати відповідача виплатити недоплачену заробітну плату з урахуванням того, що юрисдикція Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України (далі - Адміністрація ДКВС) поширювалася на всю територію України, та виплатити індексацію.

Позов обґрунтувала тим, що з 10 травня 2018 року до 18 березня 2020 року працювала провідним спеціалістом в Адміністрації ДКВС, правонаступником якої є Департамент. Позивачка вважала, що відповідач помилково визначив її посадовий оклад як для державного органу, юрисдикція якого поширюється на одну або кілька областей, міста Київ або Севастополь. Зазначала, що Адміністрація ДКВС здійснювала управлінські повноваження щодо органів та установ ДКВС у масштабах усієї держави.

Позивачка посилалася на статтю 51 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) та постанову Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (далі - Постанова № 15). Вважала, що статус міжрегіонального територіального органу вищого рівня не спростовує загальнодержавної території його управлінських повноважень.

У відповіді на відзив від 6 грудня 2024 року позивачка додатково подала роздруківку Урядового порталу щодо утворення Адміністрації ДКВС. Розмежовувала керівництво оперативно-службовою діяльністю й здійснення господарських та планово-фінансових функцій в окремих областях. Також заперечувала достовірність наданих відповідачем копій розрахункових документів.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2024 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2025 року це рішення залишено без змін.

Суди виходили з того, що Адміністрація ДКВС була міжрегіональним територіальним органом Міністерства юстиції України. Застосувавши Типове положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 563, визнали, що її юрисдикція не поширювалася на всю Україну.

На підтвердження цього висновку суди також послалися на підпункт 4 пункту 3 Положення про Департамент з питань виконання кримінальних покарань, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 29 березня 2024 року № 894/5. Цей припис стосується організації господарської діяльності та планово-фінансової роботи підпорядкованих установ і підприємств у восьми областях.

Апеляційний суд навів зміст листів Міністерства юстиції України від 7 січня 2025 року № 32224/ПІ-О-5/27 та від 5 лютого 2025 року № 16791/ПІ-О-430/27, однак зазначив, що вони не підтверджують поширення юрисдикції Адміністрації на всю територію України. Відмову у виплаті індексації пов`язав із відсутністю підстав для перерахунку заробітної плати.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі, з урахуванням уточнення від 16 травня 2025 року, ОСОБА_1 просить скасувати судові рішення та направити справу до суду першої інстанції на новий розгляд.

Скаржниця посилається на пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 51 Закону № 889-VIII у редакції, чинній у 2018- 2019 роках, та частини першої цієї статті в редакції, застосовній у 2020 році, для визначення оплати праці в міжрегіональному територіальному органі вищого рівня.

Стверджує, що суди визначили територію юрисдикції за назвою органу, не з`ясувавши змісту його власних повноважень, складу підпорядкованих міжрегіональних управлінь та території їх діяльності. Наголошує на помилковості використання функцій правонаступника для встановлення компетенції Адміністрації у спірний період.

Посилається на недослідження пункту 1 Положення про Адміністрацію ДКВС, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16 лютого 2018 року № 390/5, листів Міністерства та роздруківки Урядового порталу. Заперечує проти висновку про належність копій документів і вказує на невирішення або необґрунтоване відхилення клопотань про витребування їх оригіналів.

Окремо скаржниця вважає, що справа мала розглядатися за правилами загального позовного провадження з її особистою участю, та заявляє про упередженість судді першої інстанції. На обґрунтування доступу до касаційного перегляду посилається на підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

Відповідач у судах попередніх інстанцій заперечував проти позову. Вважав, що заробітну плату нараховано відповідно до нормативних актів і штатних розписів, затверджених Міністерством юстиції України, з урахуванням статусу Адміністрації як територіального органу. У відзиві на апеляційну скаргу просив залишити рішення без змін.

У поданому 11 серпня 2025 року клопотанні позивачка зазначила, що відповідач не подав відзиву на касаційну скаргу, та просила розцінити це як визнання її вимог.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 9 квітня 2025 року первісну касаційну скаргу ОСОБА_1 повернуто особі, яка її подала.

14 квітня 2025 року позивачка повторно звернулася з касаційною скаргою. Ухвалою Верховного Суду від 5 травня 2025 року скаргу залишено без руху. 16 травня 2025 року на виконання цієї ухвали подано уточнену касаційну скаргу та клопотання про поновлення строку касаційного оскарження.

Ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2025 року визнано поважними причини пропуску строку касаційного оскарження, позивачку звільнено від сплати судового збору та відкрито касаційне провадження з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, з урахуванням підпунктів «а», «в» пункту 2 частини п`ятої цієї статті.

Ухвалою Верховного Суду від 2 липня 2025 року виправлено описку в абзаці другому резолютивної частини ухвали від 26 червня 2025 року щодо номера справи. 23 жовтня 2026 року позивачка подала клопотання про прискорення розгляду касаційної скарги.

Ухвалою від 04 листопада 2026 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення учасників справи.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Адміністрації ДКВС від 8 травня 2018 року № 181/ОС ОСОБА_1 призначено з 10 травня 2018 року на посаду провідного спеціаліста відділу організаційно-аналітичної роботи та планування Управління організаційно-аналітичного, документального та адміністративно-господарського забезпечення Адміністрації ДКВС з посадовим окладом 4400 грн.

Наказом Адміністрації ДКВС від 16 вересня 2019 року № 125/ОС-19 «Про навчання ОСОБА_1 » у зв`язку зі вступом на денну форму навчання до Національної академії державного управління при Президентові України за позивачкою збережено посаду та заробітну плату з 16 вересня 2019 року.

Наказом Адміністрації ДКВС від 18 березня 2020 року № 149/ОС-20 позивачку звільнено із займаної посади з 18 березня 2020 року у зв`язку з ліквідацією Адміністрації. Суди також установили, що цим наказом передбачено виплату вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року у справі № 640/8379/20, визнано протиправною бездіяльність Департаменту щодо невиплати позивачці при звільненні заробітної плати за час навчання та зобов`язано провести відповідний розрахунок і виплату.

На виконання судових рішень у справі № 640/8379/20 позивачці виплачено 2558,45 грн у січні 2021 року та 28936,21 грн у квітні 2021 року. Окремо на підставі судового наказу Шевченківського районного суду міста Києва від 8 червня 2020 року у справі № 761/16493/20 виплачено 11901,12 грн середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.

14 вересня 2024 року ОСОБА_1 звернулася до Департаменту із заявою про виплату недоплаченої заробітної плати та індексації, з урахуванням загальноукраїнської юрисдикції Адміністрації.

Листом від 4 жовтня 2024 року № 5161/О-5040/3.2/11-24/9/1/23-24 Департамент повідомив про нарахування заробітної плати згідно із затвердженими штатними розписами та нормативно-правовими актами. Також зазначив, що Адміністрація перебуває у стані ліквідації, а Департамент не відповідає за її дії чи бездіяльність. Незгода позивачки з визначенням належного розміру оплати праці стала підставою цього позову.

Джерела права й акти їх застосування

Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та їх посадових осіб діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Стаття 43 Конституції України гарантує право на оплату праці та захист права на своєчасне одержання винагороди за працю.

Відносини щодо проходження позивачкою державної служби та її оплати регулюються Законом № 889-VIII у редакціях, чинних у відповідні періоди. Стаття 50 цього Закону визначає складові заробітної плати державного службовця.

Частина друга статті 51 Закону № 889-VIII в редакції, застосовній у 2018- 2019 роках, розмежовувала державні органи за територією юрисдикції: вся Україна; одна або кілька областей, міста Київ або Севастополь; один або кілька районів, міста обласного значення. Посада провідного спеціаліста належала до восьмої групи оплати праці.

Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» статтю 51 викладено в новій редакції, яка в цій частині застосовується з 1 січня 2020 року. Частина перша статті 51 виокремлює, серед іншого, інші державні органи з юрисдикцією на всю Україну та органи з юрисдикцією на АР Крим, одну або кілька областей, міста Київ та Севастополь.

Розміри посадових окладів визначаються постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 18 січня 2017 року (в редакції або відповідних змінах). Для 2018 року застосовна схема в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25 січня 2018 року № 24, для 2019 року - з урахуванням постанови від 6 лютого 2019 року № 102 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо впорядкування структури заробітної плати працівників державних органів, судів, органів та установ системи правосуддя у 2019 році», для 2020 року - постанови від 15 січня 2020 року № 16 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 р. № 15».

Адміністрацію ДКВС утворено постановою Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року № 709 «Про утворення міжрегіонального територіального органу Міністерства юстиції з питань виконання кримінальних покарань» як юридичну особу публічного права - міжрегіональний територіальний орган Міністерства юстиції України.

Пункт 1 Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 563, передбачає утворення міжрегіональних територіальних органів із повноваженнями на декілька адміністративно-територіальних одиниць. Територіальні органи нижчого рівня підпорядковані також територіальним органам вищого рівня.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2016 року № 348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції» утворено мережу міжрегіональних управлінь та визначено їх правонаступництво щодо попередніх територіальних органів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року № 20 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» передбачено ліквідацію Адміністрації ДКВС і Центрального міжрегіонального управління та утворення Департаменту, який визначено їх правонаступником.

Індексація заробітної плати регулюється Законом України від 3 липня 1991 року № 1282-XII «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядком проведення індексації грошових доходів населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078.

Спір стосується правильності визначення посадового окладу позивачки залежно від територіальної юрисдикції її роботодавця та застосування статті 51 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII до Адміністрації ДКВС у період із травня 2018 року до березня 2020 року.

Насамперед колегія суддів зазначає, що зі змісту статті 51 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII у відповідних редакціях убачається, що територія юрисдикції є самостійним критерієм визначення рівня оплати праці.

За такого нормативного регулювання застосування територіального критерію потребує аналізу нормативно визначених повноважень конкретного органу, території їх здійснення та його місця у відповідній системі управління.

При цьому Суд звертає увагу, що організаційний статус державного органу і територіальна юрисдикція взаємопов`язані, проте не тотожні. Визначення органу як територіального має бути враховане під час тлумачення його компетенції, але не звільняє суд від установлення її територіальних меж. Так само виконання органом завдань державного значення не підтверджує автоматично його юрисдикції на всю Україну.

Крім того, ні назва органу, ні його місце розташування не є безумовним вказівником території на яку поширюється юрисдикція державного органу.

Колегія суддів приходить до висновку, що для віднесення Адміністрації до відповідного рівня за статтею 51 Закону № 889-VIII необхідно перевірити її власні повноваження у спірний період.

Суди попередніх інстанцій прийняли до уваги, як визначальну ознаку те, що Адміністрація була міжрегіональним територіальним органом. Водночас не навели аналізу, який дозволяв би встановити, які саме нормативні приписи обмежували її управлінську компетенцію певною частиною території держави.

Типове положення, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 563, визначає загальні засади організації територіальних органів. Припис про здійснення міжрегіональним органом повноважень на декілька адміністративно-територіальних одиниць сам по собі не встановлює переліку таких одиниць для Адміністрації ДКВС та не замінює дослідження спеціального положення про неї.

При цьому висновок про те, що орган із територіальною назвою за будь-яких умов не може належати до державних органів із загальноукраїнською юрисдикцією для цілей статті 51, потребував нормативного обґрунтування. Суди не пояснили, як такий висновок узгоджується з критерієм юрисдикції, прямо встановленим законом, зокрема з виокремленням у редакції, застосовній із 2020 року, інших державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю Україну.

Верховний Суд не погоджується і з використанням підпункту 4 пункту 3 Положення про Департамент з питань виконання кримінальних покарань, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 29 березня 2024 року № 894/5, як достатньої підстави для встановлення території компетенції Адміністрації у 2018- 2020 роках.

По-перше, цей акт регулює діяльність іншого органу та прийнятий після завершення періоду роботи позивачки в Адміністрації. Правонаступництво не означає незмінності завдань і територіальних меж кожного повноваження попередника та правонаступника. Постанова Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року № 20 передбачає правонаступництво Департаменту одночасно щодо Адміністрації та додатково Центрального міжрегіонального управління, що не є тотожністю.

По-друге, наведений судами припис підпункту 4 пункту 3 Положення, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 29 березня 2024 року № 894/5 стосується організації господарської діяльності та планово-фінансової роботи у Київській, Житомирській, Черкаській, Чернігівській, Кіровоградській, Миколаївській, Одеській і Херсонській областях. Суди не обґрунтували, чому територія виконання саме цієї функції визначає територіальні межі всіх інших функцій та повноважень державного органу, зокрема оперативно-службового керівництва.

Обмеження території здійснення окремого повноваження не може бути перенесене на всю компетенцію органу без аналізу інших приписів, які цю компетенцію встановлюють.

Враховуючи вказане, колегія суддів приходить до висновку, що наведений судами перелік восьми областей не є достатнім обґрунтуванням територіальних меж усієї територіальної юрисдикції Адміністрації у спірний період.

Апеляційний суд відтворив зміст листів Міністерства юстиції України від 7 січня 2025 року № 32224/ПІ-О-5/27 та від 5 лютого 2025 року № 16791/ПІ-О-430/27. За наведеними в постанові відомостями Адміністрація визначалася органом вищого рівня, який здійснював керівництво оперативно-службовою та господарською діяльністю підпорядкованих міжрегіональних управлінь, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів та інших органів і установ.

У цих листах, як зазначено апеляційним судом, наведено посилання на Положення про Адміністрацію, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 9 листопада 2017 року № 3526/5, а також на редакції, пов`язані з наказами від 16 лютого 2018 року № 390/5, від 9 липня 2018 року № 2319/5, від 3 грудня 2018 року № 3786/5, від 25 квітня 2019 року № 1324/5, від 4 жовтня 2019 року № 3089/5, від 7 листопада 2019 року № 3442/5, від 13 грудня 2019 року № 4011/5, від 24 грудня 2019 року № 4181/5 та від 16 січня 2020 року № 152/5.

Листи Міністерства не замінюють Положень, якими визначено компетенцію органу.

Апеляційний суд обмежився висновком, що зазначені листи не містять підтвердження юрисдикції Адміністрації на всю Україну. Проте відсутність у відповіді Міністерства дослівної норми статті 51 Закону № 889-VIII не усуває обов`язку суду самостійно надати правову кваліфікацію встановленому обсягу компетенції.

Отже, висновок про правомірність визначення посадового окладу та правильності застосування статті 51 Закону № 889-VIII зроблено без належної правової оцінки обсягу та території компетенції роботодавця в період, за який виник спір.

Правильне застосування цієї статті полягає у визначенні територіальної юрисдикції конкретного органу на підставі нормативно визначених власних повноважень у відповідний період. При цьому підлягають урахуванню організаційний статус, характер управлінського впливу і територіальні межі цих повноважень.

Посилання відповідача на затверджені штатні розписи та бюджетні асигнування не спростовує необхідність перевірки дотримання Закону № 889-VIII і постанови Кабінету Міністрів України № 15 від 18 січня 2017 року (в редакції або відповідних змінах).

Щодо індексації оплати праці, колегія суддів зазначає, що суди не з`ясували належним чином змісту позовної вимоги в цій частині: чи стосується вона самостійно невиплаченої індексації нарахованої заробітної плати, чи індексації сум, визначених унаслідок перерахунку, що безпосередньо впливатиме на предмет доказування та застосування Закону № 1282-XII і Порядку № 1078.

Якщо вимога має самостійні фактичні підстави, відмова у перерахунку окладу не усуває необхідності її окремої перевірки. Якщо вона є похідною - висновок щодо неї залежить від вирішення основної вимоги.

Суд відхиляє твердження, наведені в касаційній скарзі, що ця справа обов`язково підлягала розгляду виключно за правилами загального позовного провадження. За змістом статей 12, 257, 262 КАС України спір про оплату праці у зв`язку з проходженням публічної служби сам по собі не належить до категорій, для яких закон безумовно виключає спрощене провадження. Необхідність дослідження додаткових документів також не означає неможливості їх витребування в такому провадженні.

Тому підстава, передбачена пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України, не підтверджується лише складністю окремого правового питання або бажанням сторони особисто викласти аргументи. Допущені в цій справі недоліки полягають у неповному дослідженні обставин справи, що може вплинути на правильність застосування норм матеріального права.

Не підтверджені й доводи касаційної скарги про неповноважний склад суду та обґрунтованість відводу. Апеляційний суд установив, що заяву про відвід вирішено ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року. Наведені скаржницею незгода з процесуальними рішеннями, дата ухвалення рішення та порівняння результатів інших справ не свідчать про особисту заінтересованість судді або об`єктивно виправдані сумніви в його безсторонності.

Помилки в застосуванні норм права чи дослідженні матеріалів підлягають виправленню шляхом судового перегляду. Без інших установлених обставин вони не дають підстав ототожнювати необґрунтованість рішення з упередженістю судді. Підстав для скасування рішень із цих мотивів за частиною третьою статті 353 КАС України колегією суддів не встановлено.

Щодо заперечень проти самопредставництва відповідача належить урахувати постанову об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2024 року у справі № 440/14831/23. У ній Суд відступив від підходу, за яким обмеження окремих повноважень працівника в ЄДР виключає можливість діяти в порядку самопредставництва.

Цей висновок застосовний до заперечень позивачки, оскільки вони ґрунтуються саме на обмеженнях права підписанта відзиву відмовлятися від позову, визнавати його та вчиняти інші розпорядчі дії. Такі обмеження самі по собі не виключають повноваження подавати відзив.

У постанові від 20 листопада 2024 року у справі № 910/16580/23 Велика Палата Верховного Суду визнала відомості ЄДР про особу, уповноважену діяти від імені юридичної особи на засадах самопредставництва, офіційним і достатнім підтвердженням відповідних повноважень із урахуванням зазначених обмежень.

Апеляційний суд установив наявність у витягу з ЄДР від 10 січня 2025 року відомостей про право ОСОБА_2 діяти в судах без окремого доручення керівника від імені Департаменту. Наведені позивачкою заперечення щодо окремих обмежень не спростовують цього висновку.

Неподання або несвоєчасне подання відзиву не є безумовною підставою для задоволення позову. Частина четверта статті 159 КАС України надає суду можливість оцінити неподання відзиву суб`єктом владних повноважень як визнання позову, проте не встановлює обов`язку автоматично погодитися з усіма правовими твердженнями позивача. Для касаційної стадії діє правило частини четвертої статті 338 КАС України: відсутність відзиву не перешкоджає перегляду.

За таких обставин Суд визнає обґрунтованими доводи касаційної скарги щодо неповного з`ясування обставин справи в частині застосування статті 51 Закону № 889-VIII. Інші доводи не підтверджують самостійних підстав для скасування рішень.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги

За пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України недослідження судами доказів, якщо це унеможливило встановлення обставин, необхідних для правильного вирішення справи, за умови обґрунтованості відповідної касаційної підстави, є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий розгляд.

Касаційним переглядом встановлено, що порушення допущені в суді першої інстанції та не були усунуті апеляційним судом. Вони унеможливили належне встановлення обставин, від яких залежить застосування статті 51 Закону № 889-VIII.

За наведених обставин, відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 та частини четвертої статті 353 КАС України рішення обох судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду суду необхідно дослідити наявні у справі положення про Адміністрацію та, за потреби, витребувати їх повні редакції й акти про внесення змін, чинні у відповідні періоди роботи позивачки. Належить визначити підпорядковану мережу та власні управлінські повноваження Адміністрації, установити територію їх здійснення й можливі винятки, після чого застосувати належну схему посадових окладів. Також суд має з`ясувати зміст вимоги про індексацію для надання правової оцінки.

Направлення справи на новий розгляд не визначає наперед результату вирішення позову. Оцінка конкретних доказів, установлення недоплати та визначення її розміру належать до повноважень суду, який розглядатиме спір після усунення зазначених порушень.

Розподіл судових витрат

Оскільки справа направляється на новий розгляд, Верховний Суд не здійснює розподілу судових витрат за результатами касаційного перегляду. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд