ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 522/14444/15-а

ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулись до суду з позовами, в яких, з урахуванням об'єднання ухвалою Приморського районного суду міста Одеси від 02 грудня 2015 року справи № 522/14444/15-а та справи № 522/14329/15-а в одне провадження, просили:

- визнати незаконною бездіяльність Міськради щодо невнесення на розгляд пленарного засідання Міськради її та ОСОБА_3 клопотання від 30 липня 2013 року №36-Ко-4197 про надання безоплатно у власність земельної ділянки загальною площею 263 кв.м. для будівництва та обслуговування жилого будинку та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, у період з серпня 2013 року до 10 червня 2015 року;

- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 12 червня 2015 року № 6756-VI «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині відмови гр. ОСОБА_4 та ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у АДРЕСА_1;

- зобов'язати прийняти рішення на найближчому пленарному засіданні, після набрання постанови суду законної сили, про надання безоплатно у власність ОСОБА_4 земельної ділянки, площею 143 кв.м., ОСОБА_3 площею 120 кв.м., - для будівництва та обслуговування жилого будинку та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов'язати у 10-денний строк з моменту набрання судовим рішенням законної сили подати звіт про виконання судового рішення.

В обґрунтування позову зазначено, що 30 липня 2013 року, позивачі, як співвласники домоволодіння розташованого в АДРЕСА_1 звернулися із заявою до Міськради про надання дозволу на приватизацію земельної ділянки за вказаною адресою для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Втім, у відведений для вирішення цього питання час відповідач рішення не прийняв. При цьому, рішенням Міськради від 10 червня 2015 року № 6756-VI «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» їм відмовлено у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, яке є необґрунтованим та таким, що порушує їх права.

Приморський районний суд міста Одеси постановою від 01 квітня 2016 року частково задовольнив позовні вимоги:

- визнав протиправною бездіяльність Міськради щодо невнесення на розгляд пленарного засідання Міськради клопотання ОСОБА_4 та ОСОБА_3, подане 30 липня 2013 року, зареєстроване за № 36-Ко-4197, про надання безоплатно у власність земельної ділянки, площею 263 кв.м., для будівництва та обслуговування жилого будинку та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, протягом періоду з серпня 2013 року до 10 червня 2015 року;

- визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 12 червня 2015 року № 6756-VI «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині відмови ОСОБА_4 та ОСОБА_3 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у місті Одесі за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов'язав Міськраду на найближчому пленарному засіданні Міськради, після набрання рішенням законної сили, розглянути та прийняти рішення по суті вимог клопотання ОСОБА_4 від 30 липня 2013 року за № 36-Ко-4197 про надання їй безоплатно у власність земельної ділянки, площею 143,0 кв.м., для будівництва та обслуговування жилого будинку та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов'язав Міськраду на найближчому пленарному засіданні Міськради, після набрання рішенням суду законної сили, розглянути та прийняти рішення по суті вимог клопотання ОСОБА_3 від 30 липня 2013 року за № 36-Ко-4197 про надання йому безоплатно у власність земельної ділянки, площею 120 кв.м., для будівництва та обслуговування жилого будинку та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов'язав Міськраду подати до суду у місячний строк з моменту набрання цим судовим рішенням законної сили звіт про його виконання.

У задоволенні інших позовних вимог - відмовив.

Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем порушений порядок розгляду заяви позивачів у місячний строк, крім цього, в оскаржуваному рішенні посилання на Генеральний план м. Одеси є незрозумілими та непереконливими щодо обмеження прав позивачів на земельну ділянку під їх домоволодінням.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 червня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції керувався тим, що за правилами абзацу третього частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки у разі нерозгляду відповідним суб'єктом владних повноважень у місячний строк заяви про надання дозволу на виготовлення проектної документації, проте, правом позивачі не скористались, проявили бездіяльність, проект відведення земельної ділянки не замовили, з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини не погодили та на розгляд органу місцевого самоврядування не подали. Окрім цього, апеляційний суд зазначив, що запитувана позивачами земельна ділянка дійсно знаходиться пам'ятка культурної спадщини, та відповідно до частини четвертої статті 83 ЗК України така земельна ділянка не може бути передана у приватну власність із земель комунальної власності міста, тому оспорюване рішення Міськради прийнято органом місцевого самоврядування на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

08 липня 2016 року ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2016 року, а постанову Приморського районного суд міста Одеси від 01 квітня 2016 року залишити в силі.

Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що будівля, яка розташована за адресою АДРЕСА_1, не приймалась у встановленому законом порядку під охорону держави як об'єкт культурної спадщини та до Державного реєстру нерухомих пам'яток України не заносилась, тому вказана будівля не є пам'яткою культурної спадщини.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 15 липня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

У справі, яка розглядається, суди встановили, що відповідно до свідоцтва про право власності на домоволодіння від 19 жовтня 2004 року НОМЕР_1, позивачам належить в рівних частках кожному житловий будинок загальною площею 454,1кв.м., розташований в АДРЕСА_1 (т.1 а.с.15).

На умовах охоронного договору на пам'ятку культурної спадщини від 05 жовтня 2005 року №05-10/А-1, власники вказаного будинку взяли на себе зобов'язання щодо охорони будівлі пам'ятки по зазначеній вище адресі (т.1 а.с.16).

26 листопада 2009 року між позивачами та Міськрадою укладені договори оренди землі про строкове, терміном до п'ятдесяти років, платне користування земельними ділянками, загальною площею 243 кв.м., що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, для обслуговування жилого будинку, посвідченого приватним нотаріусом, та які зареєстровані у Одеському міському відділі ОРФ ДП «Центр ДКЗ». (т.1 а.с.18-23, 108-113).

30 липня 2013 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися із заявою до Міськради про надання дозволу на приватизацію земельної ділянки за вказаною адресою для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

20 червня 2015 року позивачі отримали від Департаменту комунальної власності Одеської міської ради лист від 12 червня 2015 року №01-26/ко-37-553 про те, що Департаментом підготовлено проект рішення про відмову у наданні їм дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за вказаною адресою, який ухвалено на сесії Мськради 10 червня 2015 року.

Згідно із наведеним листом підставою відмови у наданні такого дозволу є: лист Управління архітектури та містобудування Міськоради від 08 червня 2015 року № 01-11/1875-356пр-П, в якому зазначено, що згідно з Генеральним планом міста Одеси спірна земельна ділянка розташована на території житлово-громадської забудови історичного центру міста, в зоні охорони археологічного культурного шару (об'єктів археологічної спадщини), в проектувальній водоохоронній зоні Чорного моря та лиману, де не передбачено розміщення індивідуальної (садибної) житлової забудови; протокол постійної комісії Міськради із землеустрою та земельних правовідносин від 25 вересня 2013 року.

Рішенням Міськради від 10 червня 2015 року №6756-VI «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» відмовлено громадянам ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у АДРЕСА_1, з наступної підстави: «Згідно з Генеральним планом м. Одеси (рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6489-V1 «Про затвердження Генерального плану м. Одеси»), земельна ділянка розташована на території житлово-громадської забудови Історичного центру міста, в зоні охорони археологічного культурного шару (об'єктів археологічної спадщини), в проектувальній водоохоронній зоні Чорного моря та лиману, де не передбачено розміщення індивідуальної (садибної) житлової забудови (лист УАМ від 08 червня 2015 року № 01-11/1875-356/пр-П), протокол постійної комісії Одеської міської ради із землеустрою та земельних правовідносин від 25 вересня 2013 року» (пункт 54 додатку №2 до рішення Одеської міської ради від 10 червня 2015 року №6756-VI «Перелік громадян, яким відмовляється у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у м. Одесі»).

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України.

Громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки (частини перша та друга статті 118 ЗК України).

Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Разом з цим, у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Як зазначалось вище, частиною сьомою статті 118 ЗК України встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до частини п'ятої статті 46 Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Отже, чинним законодавством України не передбачено право суб'єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Оскільки останні являються частинами єдиного процесу відведення земельних ділянок, а тому охоплюються терміном «питання відведення земельних ділянок».

Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а.

У справі яка розглядається суди встановили, що 20 червня 2015 року позивачі на свою заяву від 30 липня 2013 року про надання дозволу на приватизацію земельної ділянки отримали від Департаменту комунальної власності Одеської міської ради лист від 12 червня 2015 року №01-26/ко-37-553 про те, що Департаментом підготовлено проект рішення про відмову у наданні їм дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, відповідачем допущено порушення місячного строку розгляду відповідного клопотання позивачів, тому мала місце протиправна бездіяльність відповідача у даних правовідносинах.

Разом з тим, слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб'єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов'язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов'язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень, в тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі. Тому, пропуск цього строку сам по собі не свідчить про протиправність ухваленого рішення.За правилами пункту «в» частини четвертої статті 83 ЗК України не можуть передаватись у приватну власність землі комунальної власності, під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до вимог статті 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови.

Згідно зі статтею 24 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) забудова земельної ділянки здійснюється у межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Частиною першою статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Відповідно до положень статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі Генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

Згідно до положень частини сьомої статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, відповідно до положень зазначеної статті невідповідність земельної ділянки Генеральному плану міста є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

В оспорюваному рішенні Міськради зазначено, що позивачам відмовлено у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у АДРЕСА_1, у зв'язку із тим, що згідно з Генеральним планом м. Одеси (рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6489-VІ «Про затвердження Генерального плану м. Одеси»), земельна ділянка розташована на території житлово-громадської забудови Історичного центру міста, в зоні охорони археологічного культурного шару (об'єктів археологічної спадщини), в проектувальній водоохоронній зоні Чорного моря та лиману, де не передбачено розміщення індивідуальної (садибної) житлової забудови (лист УАМ від 08 червня 2015 року № 01-11/1875-356/пр-П), протокол постійної комісії Міськради із землеустрою та земельних правовідносин від 25 вересня 2013 року» (пункт 54 додатку №2 до рішення Міськради від 10 червня 2015 року № 6756-VI «Перелік громадян, яким відмовляється у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у м. Одесі»).

До того ж, вказаний об'єкт, як встановлено судом апеляційної інстанції віднесено до історико-культурної спадщини міста Одеси. Тобто, землі під такими об'єктами, в розумінні частини четвертої статті 83 ЗК України не можуть передаватись у приватну власність. Разом з цим, між сторонами існують орендні договірні відносини строком на 49 років.

За таких обставин, враховуючи положення статей 39, 83, 118 ЗК України та статей 17, 18, 24 Закону № 3038-VI, колегія суддів приходить до висновку, що Міськрада, ухвалюючи спірне рішення про відмову у наданні згоди позивачам на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки, діяла у межах наданих їй повноважень та з урахуванням діючого законодавства.

З урахуванням наведеного, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Міськради та в цій частині ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Відповідно до частин першої та другої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

З огляду на наведене рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню в зазначеній частині.

Керуючись статтями 343, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд