ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 160/4731/20

1. У травні 2020 року Державний реєстратор Миколаївської сільської ради Васильківського району Дніпропетровської області ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мінюст; відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 5 Наказу Міністерства юстиції України від 22.01.2020 № 207/5 "Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" в частині анулювання доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 02.02.2021 задовольнив позов.

3. Мінюст оскаржив зазначене судове рішення в апеляційному порядку.

4. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 07.12.2021 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.02.2021; ухвалив нове рішення про задоволення позову з інших підстав.

5. 06.01.2022 Мінюст подав касаційну скаргу, що 10.01.2022 надійшла до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.02.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

6. Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 було відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

7. Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що державним реєстратором виконавчого комітету Миколаївської сільської ради Васильківського району Дніпропетровської області Дубовиком Андрієм Олександровичем 19.10.2019 прийнято рішення № 49243584 про скасування записів про інше речове право ТОВ «Фермер-Агро» (право оренди земельних ділянок).

9. ТОВ «Фермер-Агро» 23.10.2019 подало до Міністерства юстиції України скаргу на вказане рішення, просило його скасувати та анулювати доступ державному реєстратору до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

10. За результатами розгляду скарги Комісія з питань розгляду скарги у сфері державної реєстрації склала протокол № 101 від 02.12.2019, яким рекомендувала Міністерству юстиції України, зокрема, анулювати доступ державному реєстратору виконавчого комітету Миколаївської сільської ради Васильківського району Дніпропетровської області ОСОБА_1 .

11. Рішення Комісії обґрунтовано тим, що державний реєстратор Дубовик А.О. порушив вимоги закону, оскільки провів операції скасувань державної реєстрації іншого речового права ТОВ «Фермер-Агро» на земельні ділянки на підставі листів державних реєстраторів. При цьому, операції скасування відповідно до вимог Закону можуть проводитися виключно на підставі рішень суду, крім випадків, встановлених статтею 37 Закону.

12. Відповідно до п. 5 наказу Міністерства юстиції України від 22.01.2020 № 207/5 анульовано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державному реєстратору Чумаківської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області ОСОБА_2 , державному реєстратору виконавчого комітету Миколаївської сільської ради Васильківського району Дніпропетровської області ОСОБА_1 .

13. Вказане рішення в частині анулювання позивачу доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є предметом оскарження в даній адміністративній справі.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ є незаконним, оскільки розгляд скарги ТОВ «Фермер-Агро» відбувався без повідомлення державного реєстратора, що позбавило його надати пояснення та документи з питань, порушених у скарзі. Стверджує, що оскаржуваний наказ прийнятий з порушенням законодавчо встановленої процедури, є необґрунтованим та непропорційним.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ є необґрунтованим, його прийнято без врахування усіх обставин, що мають значення, недобросовісно; нерозсудливо; непропорційно, зокрема, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і діями, на досягнення яких спрямоване це рішення; без урахування прав особи на участь у процесі прийняття рішення, що, на переконання суду, є не просто ознаками дефектності оскаржуваного наказу, а свідчить про його неправомірність.

16. Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, але фактично змінив мотиви задоволення позову, застосував іншу редакцію нормативно-правового акту та дійшов таких самих висновків про протиправність оскаржуваного наказу з огляду на порушення процедури розгляду скарги, а також невідповідність акту індивідуальної дії критеріям обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.

17. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішили спір без врахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 31.05.2019 у справі № 810/328/18. У ній Суд дійшов висновку, що повідомлення про час і місце розгляду скарги шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті Мінюсту є належним виконанням закону. Пункт 10 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128, не закріплює пріоритетності щодо повідомлення особи про час і місце розгляду скарги телефонограмою або засобами електронної пошти. Неналежне повідомлення позивача про розгляд скарги не має наслідком скасування оскаржуваного наказу Мінюсту; матеріали справи не містять жодних пояснень чи заперечень щодо виявлених порушень законодавства з боку позивача, що були досліджені під час розгляду скарги; присутність позивача на засіданні комісії жодним чином не вплинула б на остаточне рішення. Анулювання доступу до Державного реєстру речових прав та нерухоме майно відноситься до дискреційних повноважень Мінюсту; суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується.

18. У відзиві позивач покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції, просить залишити касаційну скаргу без задоволення. Зазначає, що не був належним чином повідомлений про засідання відповідно до п. 11 Порядку №1128. Також зазначає, що оскаржуваний наказ підлягає скасуванню, адже в ньому не наведено мотивів застосування до позивача саме такого виду санкції як анулювання доступу до державного реєстру речових прав.

19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов таких висновків.

(а) щодо дотримання процедури повідомлення

20. Повноваження Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно визначаються Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 01.07.2004 № 1952-IV (з наступними змінами та доповненнями), а також постановою Кабінету Міністрів України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 25.12.2015 № 1128 (зі змінами та доповненнями).

21. Відповідно до ч. 1 та 2 статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду. Міністерство юстиції України розглядає скарги: 1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір); 2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Міністерства юстиції України.

22. Процедура розгляду скарги по суті визначена статтею 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128, якою затверджено Порядок розгляду скарг у сфері державної реєстрації (далі - Порядок № 1128).

23. Пунктом 2 Порядку № 1128, в редакції, що діяла на час розгляду скарги (02.12.2019), встановлено, що для забезпечення розгляду скарг суб`єктом розгляду скарги утворюються постійно діючі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, положення та склад яких затверджуються Мін`юстом або відповідним територіальним органом.

24. Відповідно до п. 8 Порядку №1128 під час розгляду скарги по суті комісія встановлює наявність чи відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, зазначених у скарзі, та інші обставини, які мають значення для об`єктивного розгляду скарги тощо.

25. Відповідно до п. 9 Порядку № 1128 під час розгляду скарги по суті обов`язково запрошується скаржник та / або його представник (за умови якщо ним зазначено про це у скарзі), суб`єкт оскарження та інші заінтересовані особи, зазначені у скарзі або встановлені відповідно до відомостей реєстрів. Неприбуття таких осіб, яким було належним чином повідомлено про розгляд скарги, а також неотримання такими особами повідомлень про час та місце розгляду скарги з причин, що не залежать від суб`єкта розгляду скарги, не перешкоджає її розгляду.

26. Використання прислівника "обов`язково" свідчить про істотність вимоги про запрошення скаржника, суб`єкта оскарження (тобто особи, чиї дії оскаржуються) та заінтересованих осіб для розгляду скарги по суті. Таке запрошення має на меті не лише проінформувати зацікавлених осіб про розгляд скарги, але й забезпечити їм реальну можливість взяти участь у засіданні, з тим, щоб їхні пояснення були прийняті та враховані.

27. З огляду на це, неповідомлення скаржника та / або його представника (за умови якщо ним зазначено про це у скарзі), суб`єкта оскарження та інших заінтересованих осіб, зазначених у скарзі, не може вважатися формальним порушенням.

28. Неприбуття осіб, яким було належним чином повідомлено про розгляд скарги, а також неотримання такими особами повідомлень про час та місце розгляду скарги з причин, що не залежать від суб`єкта розгляду скарги, не перешкоджає її розгляду.

29. Отже, неприбуття лише належним чином повідомлених осіб не перешкоджає розгляду справи. Відтак, якщо на засідання не прибула особа, яку належним чином не повідомили, то це перешкоджає розгляду скарги. Ці обставини повинні з`ясовуватися до початку розгляду скарги секретарем комісії відповідно до п. 3 розділу ІІІ Положення про Комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 12.01.2016 № 37/5 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.01.2016 за № 42/28172).

30. Способи повідомлення визначені у п. 10 Порядку № 1128, відповідно до якого суб`єкт розгляду скарги своєчасно повідомляє особам, запрошеним до розгляду скарги по суті, про час і місце розгляду скарги в один з таких способів:

- телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у скарзі);

- шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті Мін`юсту;

- засобами електронної пошти (якщо адресу електронної пошти зазначено у скарзі та/або інших документах, що додаються до скарги).

31. Порядок не визначає вимог щодо змісту повідомлення. Водночас, враховуючи мету такого повідомлення, воно повинно містити інформацію щонайменше про скаржника, суб`єкта оскарження (державного реєстратора, дії якого оскаржуються), суть скарги, час та місце розгляду скарги. Зміст повідомлення повинен бути достатнім для того щоб зацікавлені особи (зокрема державний реєстратор), могли зрозуміти, що скарга стосується реєстраційних дій, до яких вони мають стосунок, і суть цієї скарги.

32. Таких висновків дійшла Судова палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 20.05.2019 у справі №№ 826/9046/16, і Суд вважає її застосовною і до цієї справи.

33. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що відповідач розмістив оголошення про розгляд справи на офіційному веб-сайті Мін`юсту. Телефонограму від 22.11.2019 про розгляд скарги 25.11.2019 на номер 05639-97744 (телефон Миколаївської сільської ради Васильківського району Дніпропетровської області, де ОСОБА_1 є державним реєстратором) о 15:50 і 15:55 передати ОСОБА_1 не вдалося через відсутність відповіді абонента. Його електронна адреса у скарзі ТОВ «Фермер-Агро» відсутня. Не зазначено електронної адреси і у позовній заяві. Суди не встановили, що відповідач мав відомості про електронну адресу державного реєстратора Дубовика А.О.

34. Таким чином, на думку Суду, відповідач використав усі доступні йому способи повідомлення державного реєстратора, тобто виконав вимоги п. 10 Порядку № 1128. Відсутність електронної адреси державного реєстратора у скарзі, а також неприйняття телефонограми у сільській раді, не свідчить про протиправність дій відповідача та не може бути перешкодою для розгляду скарги по суті.

35. Суд також звертає увагу, що позивач не зазначає, як його відсутність на засіданні Комісії вплинула на оцінку законності його реєстраційних дій, що були предметом скарги ТОВ «Фермер-Агро». За таких обставин, нема підстав для скасування наказу з самих лише мотивів неможливості взяти участь у засіданні.

(б) щодо підстав прийняття оскаржуваного наказу

36. Також суд не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваний наказ є протиправним, адже не містить жодного мотиву його прийняття, а лише містить посилання на висновок Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації від 02.12.2019.

37. Відповідно до п. 12 Порядку № 1128 за результатами розгляду скарги суб`єкт розгляду скарги на підставі висновків комісії приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених Законами, у формі наказу.

Відповідна комісія з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації за результатами розгляду скарги на реєстраційні дії, встановивши, що оскаржувані дії або бездіяльність вчинено з порушенням вимог Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", складає відповідний висновок, який є підставою для прийняття суб`єктом розгляду рішення про задоволення скарги у формі наказу.

38. Згідно з п. 8 Порядку № 1128 під час розгляду скарги по суті комісія встановлює наявність чи відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, зазначених у скарзі, та інші обставини, які мають значення для об`єктивного розгляду скарги, у тому числі шляхом перевірки відомостей, що містяться в реєстрах, та у разі необхідності витребування документів, пояснень тощо у суб`єкта оскарження, і вирішує:

- чи мало місце прийняття оскаржуваного рішення суб`єктом оскарження, чи мала місце оскаржувана дія або бездіяльність суб`єкта оскарження;

- чи було оскаржуване рішення прийнято суб`єктом оскарження на законних підставах, чи здійснювалася дія або вчинялася бездіяльність суб`єктом оскарження на законних підставах;

- чи належить задовольнити кожну з вимог скаржника або відмовити в їх задоволенні;

- чи можливо поновити порушені права або законні інтереси скаржника іншим способом, ніж визначено ним у своїй скарзі (зокрема внесення шляхом виправлення технічних помилок у записах реєстрів взамін скасування рішення державного реєстратора);

- які рішення підлягають скасуванню або які дії, що випливають з факту скасування рішення або з факту визнання оскаржуваних дій або бездіяльності протиправними, підлягають вчиненню.

39. Отже, при прийнятті висновку Комісія повинна перевірити всі обставини, які мають значення для об`єктивного розгляду скарги, у тому числі, обґрунтованість заперечень. За результатом перевірки приймається мотивоване рішення.

40. Законодавством не передбачено вимоги щодо зазначення мотивів у рішенні уповноваженого органу про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні, а тільки його форму - наказ (ч. 6 ст. 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень"). Однак висновок комісії з розгляду скарг, на підставі якого приймається рішення, має бути вмотивованим та містити мотиви його прийняття, оскільки тільки такий висновок дає змогу прийняти належне та обґрунтоване рішення уповноваженому органу.

41. Вмотивоване рішення - це рішення, прийняте на підставі належної оцінки фактів та доказів, з урахуванням усіх заявлених аргументів сторін, із подальшим застосуванням відповідних норм законодавства. Тобто уповноважений орган має оцінити висновок комісії з розгляду скарг, його мотивацію, обґрунтованість, і за результатами розгляду прийняти відповідне рішення.

42. Враховуючи, що висновок Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації містить мотиви та обґрунтування прийняття рішення, Суд відхиляє аргументи касаційної скарги стосовно невмотивованості оскаржуваного наказу.

43. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 25.02.2021 у справі №826/5212/18.

44. Судами було встановлено, що оскаржуваний наказ було прийнято у зв`язку з тим, що позивач порушив вимоги ст. ст. 10, 18, 24, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», а саме: провів операції скасування державної реєстрації іншого речового права ТОВ «Фермер-Агро» на земельні ділянки на підставі листів державних реєстраторів, а операції скасування відповідно до вимог Закону можуть проводитись виключно на підставі рішень суду, крім випадків, встановлених ст.37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

45. Суд звертає увагу, що позивач у позовній заяві не наводив мотивів незгоди з висновком Комісії по суті встановлених нею порушень, це не було підставою позову, а тому у цій частині висновки Комісії Суд не перевіряє.

46. Суд також не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що встановлення в ході перевірки певні порушення чинного законодавства з боку державного реєстратора, не є достатньою підставою застосування до нього найбільш суворого засобу відповідальності, визначеного законом, з огляду на таке.

47. У постанові від 29.04.2020 у справі №826/15358/17 Верховний Суд сформував висновок про те, що право вибору стягнення за порушення порядку державної реєстрації належить органу контролю - Міністерству юстиції України. Зазначені повноваження є дискреційними.

48. Отже, оскаржуваний наказ прийнято із дотриманням всіх законодавчо передбачених процедур, є правомірним і не підлягає скасуванню.

49. Враховуючи наведене, Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права при ухваленні рішення і не погоджується з постановою суду апеляційної інстанції у справі та вважає, що вона підлягає скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

50. Що стосується Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.02.2021, яке теж оскаржується відповідачем, то воно скасоване постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, а тому не може бути скасовано вдруге ще є судом касаційної інстанції. Тому у частині скасування Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.02.2021 касаційна скарга є необґрунтована.

51. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -