ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 640/7493/21

У березні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Краснолиманське» (далі - заявник, ТОВ «Краснолиманське») до пред`явлення позову звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про забезпечення адміністративного позову, в якій просило зупинити дію наказу Державної служби геології та надр України від 19.02.2021 № 178 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3316 від 19.12.2003 року» до вирішення судом питання по суті справи.

Заявник зазначає, що основним видом економічної діяльності ТОВ «Краснолиманське» відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є добування кам`яного вугілля. 19.12.2003 року Державною службою геології та надр України надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 3316 з метою видобування кам`яного вугілля в технічних межах поля шахти ТОВ «Краснолиманське» на полі діючої шахти «Краснолиманська» розташованої в Донецькій області. Отже, основним видом діяльності та джерелом доходу ТОВ «Краснолиманське» є реалізації видобутою вугільної продукції.

Таким чином, у зв`язку із винесенням наказу Державної служби геології та надр України від 19.02.2021 № 178 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 3316 від 19.12.2003 року» ТОВ «Краснолиманське» фактично позбавлене можливості здійснення основного виду господарської діяльності та отримання доходу.

Разом з цим, відповідно п. 21 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615, після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Згідно із довідкою ТОВ «Краснолиманське» № 33/1 від 03.03.2021 року, що додана до заяви про забезпечення позову, станом на 01.03.2021 року чисельність робочих місць, відповідно до штатного розкладу заявника складає 1150 місць, а зупинка його господарської діяльності призведе до їх ліквідації. Також відповідно до довідки заявника вартість демонтажу та видачі обладнання, що належить йому чи перебуває в оренді станом на лютий 2021 року складатиме 126 384 222, 00 грн та триватиме 10 місяців.

В обґрунтування вимог заяви ТОВ «Краснолиманське» також вказало, що на підставу видачі наказу відповідач посилаєтеся на Протокол № 4-РГ/2021 від 18.02.2021 засідання Робочої групи з питань надрокористування.

На думку заявника, у даному протоколі наведені неіснуючі факти, що взагалі не відповідають дійсності, оскільки, станом на дату прийняття наказу від 19.02.2021 № 178 ТОВ «Краснолиманське» виконано всі приписи контролюючих органів, що в свою чергу свідчить про відсутність у товариства будь - яких порушень вимог статті 11 Закону України «Про основні засади держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Заявник, звертає увагу, що ним не було порушено жодних вимог статтей 24, 51 Кодексу України «Про надра» та пп.1.3, 4.1, 4.4 «Єдиних правил охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин» на які посилається в Протоколі робоча група.

Одночасно, на думку заявника, невжиття заходів забезпечення позову призведе до порушення прав працівників самого ТОВ "Краснолиманське", оскільки, станом на дату звернення до суду, планова чисельність працівників підприємства становить 1150 чоловік, а протиправне зупинення дії спеціального дозволу призведе до зупинки діяльності підприємства і, як наслідок, - ліквідації зазначених робочих місць, неможливості здійснювати позивачем своїх обов`язків по виплаті заробітної плати громадянам України, які працюють на підприємстві ТОВ «Краснолиманське» та виплаті обов`язкових платежів до бюджету.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.07.2021, заяву про забезпечення позову задоволено повністю: зупинено дію наказу Державної служби геології та надр України від 19.02.2021 № 178 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3316 від 19.12.2003 року» до набрання рішенням законної сили.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заявником доведено наявність підстав, визначених у пункті 1 частини 1 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та необхідності задоволення його заяви, шляхом зупинення дії наказу Державної служби геології та надр України від 19.02.2021 № 178 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 3316 від 19.12.2003 року» до набрання рішенням законної сили. Водночас зазначили, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного рішення відповідача жодним чином не спричиняє негативних наслідків для заінтересованих осіб у цій справі так і не спричиняє негативних наслідків для будь-яких інших осіб.

Відповідач не погоджуючись із такими судовими рішеннями, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.07.2021, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що при здійсненні заходу планової перевірки надрокористувача та при застосуванні до нього санкцій у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3316 від 19.12.2003 року до усунення виявлених у акті перевірки порушень, суб`єкт владних повноважень діяв в межах та у спосіб визначених законом повноважень, отже зупинення дії наказу відповідача від 19.02.2021 № 178 фактично вирішує спір без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування інституту забезпечення позову. Також скаржник звернув увагу на те, що суди попередніх інстанцій позитивно вирішуючи питання щодо забезпечення позову не навели мотивів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявника до ухвалення рішення в адміністративній справі по суті.

Позивач не скористався своїм процесуальним правом на подання відзиву на касаційну скаргу, що відповідно до приписів статті 338 КАС України не перешкоджає її розгляду по суті.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статті 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Згідно із Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.

Із змісту заяви про забезпечення позову вбачається, що позивач посилався на те, що внаслідок прийняття оскаржуваного наказу буде зупинено основний вид господарської діяльності підприємства (видобування кам`яного вугілля), що в свою чергу призведе до порушення чисельних договорів, укладених з іншими підприємствами, а відновлення діяльності підприємства призведе до значних фінансових витрат, зокрема, штрафних санкцій.

Водночас підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.

Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

У разі оскарження відповідного акту суб`єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.

В питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах Верховний Суд сформував сталу правову позицію щодо застосування норм процесуального права та дійшов висновків, що безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

На думку колегії суддів, застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію Держгеонадра, зупинив дію наказу та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами.

Такий правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 11.02.2019 у справі №280/467/19, від 11.12.2019 у справі №826/16216/18, від 29.01.2020 у справі №826/15691/18, від 05.03.2020 у справі №640/11811/19, від 26.03.2020 у справі №480/233/19, від 30.07.2020 у справі №640/151424/19, від 15.09.2020 у справі № 826/15691/18, від 16.09.2020 у справі №826/9694/17,від 14.07.2021 у справі № 640/13486/20, від 28.07.2021 у справі № 640/16566/20, який колегія суддів враховує при розгляді цієї справи та не вбачає підстав для відступу від нього.

Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви ТОВ «Краснолиманське» про забезпечення позову відмовити.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд,