ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 120/1653/20-а

Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

У квітні 2020 року до Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява заступника керівника Немирівської місцевої прокуратури Вінницької області в інтересах Держави до Іллінецької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 06.07.2020, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2020, позовну заяву залишив без розгляду, з підстав передбачених пунктом 2 частини першої статті 240 КАС України.

16.10.2020 заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на наявність передбачених абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України обставин, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Провадження в суді касаційної інстанції

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.10.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

Ухвалою Верховного Суду від 06.11.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою керівника Вінницької обласної прокуратури.

Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2022 задоволені заяви суддів Жук А.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. про самовідвід та матеріали справи передані до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.11.2022 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Тацій Л.В.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., справу передано судді-доповідачу.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Ухвалою від 21.04.2020 Вінницький окружний адміністративний суд відкрив провадження у справі та призначив до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Ухвалою від 01.06.2020 вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою суду від 11.06.2020 судовий розгляд справи відкладено на 24.06.2020.

У судовому засідання 24.06.2020 було оголошено перерву з метою надання представником позивача пояснень щодо права підпису позовної заяви заступником керівника Немирівської місцевої прокуратури.

02.07.2020 на адресу Вінницького окружного адміністративного суду надійшли пояснення позивача, в яких, зокрема зазначено, що у цій справі заступник керівника місцевої прокуратури діє не як представник, який представляє інтереси цього органу, а як посадова особа органу державної влади в інтересах держави, виконуючи свою конституційну функцію представника. Також до пояснень надано копію наказу про призначення на посаду заступника керівника Немирівської місцевої прокуратури Хоменка П.Л., що, на переконання сторони позивача, підтверджує надані статтями 15, 23, 24 Закону України "Про прокуратуру" повноваження щодо представництва виключно інтересів держави в суді. Також, на думку позивача, правова позиція, викладена у постановах Верховного Суду від 25.09.2019 у справі № 819/198/17 та у справі № 819/478/17 від 27.05.2020 не стосується даної справи, оскільки у наведених справах регіональна прокуратура діяла як юридична особа, представляючи свої інтереси.

ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що він безпідставно підписаний заступником керівника Немирівської місцевої прокуратури, а не керівником Немирівської місцевої прокуратури; доказів відсутності 10.04.2020 керівника Немирівської місцевої прокуратури позивачем не надано, тому заступник керівника Немирівської місцевої прокуратури не уповноважений був підписувати позовну заяву.

У касаційній скарзі Заступник керівника Вінницької обласної прокуратури посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій вимог статті 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону № 1697-VII.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить із наступного.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону №1697-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною першою статті 23 Закон №1697-VII передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою. Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Суд наголошує на тому, що у спірному випадку прокурором подано позов на виконання прокуратурою функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтями 23, 24 Закону №1697-VII.

Отже, вирішуючи питання щодо прийняття позовної заяви, суд повинен керуватися положеннями частини першої статті 24 Закону №1697-VII, що регулює особливості здійснення окремих форм представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першої якої право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Згідно з частиною першою статті 7 Закону №1697-VII систему прокуратури України становлять: Офіс Генерального прокурора; обласні прокуратури; окружні прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

Відповідно до частини першої статті 24 Закону №1697-VII право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Відповідно до частин першої та другої статті 10 Закону № 1697-VII у системі прокуратури України діють обласні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київська міська прокуратура. Обласну прокуратуру очолює керівник обласної прокуратури, керівник прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, керівник Київської міської прокуратури, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що функцією здійснення представництва інтересів держави в суді на час виникнення спірних відносин було наділено Генерального прокурора, його першого заступника та заступника, керівників регіональних та місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників.

У справі, яка розглядається позовну заяву підписано заступником керівника місцевої прокуратури, який в силу приписів часини першої статті 24 Закону № 1697-VII як заступник керівника місцевої прокуратури наділений процесуальним правом на подання позовної заяви до адміністративного суду, а відтак висновки судів попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях не ґрунтуються на вимогах законодавства, у зв`язку із чим вони підлягають скасуванню.

Подібні висновки уже зробив Верховний Суд у постанові від 20.01.2021 у справі №520/8895/19.

Крім того, посилання судів попередніх інстанцій в обґрунтування оскаржуваних судових рішень на висновки Верховного Суду у в постанові від 27.05.2020 по справі № 819/478/17, є безпідставним, оскільки правовідносини, правовий висновок в яких надавався в означених справах, не є релевантними спірним у даній справі.

Застосування судом апеляційної інстанції під час вирішення питання закриття апеляційного правадження пункту 1 частини першої статті 11 Закону №1697-VII також є безпідставним, оскільки цією нормою передбачено коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво прокуратури у відносинах з органами державної влади.

Натомість повноваження на підписання та подання до суду позовної заяви надані заступнику керівника місцевої прокуратури як прокурору органу прокуратури частиною 3 статті 53 КАС України та частиною 3 статті 24 №1697-VII і саме такі норми підлягали застосуванню під час вирішення питання наявності у прокурора повноважень на підписання позовної заяви.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС Україні підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Таким чином, оскільки неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права призвело до ухвалення ними незаконних судових рішень, які перешкоджають провадженню у справі, їх рішення підлягають скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 349, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд