ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 620/11490/25

1. У жовтні 2025 року перший заступник керівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури в інтересах держави (далі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області (далі також - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області щодо забезпечення безкоштовним харчуванням дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, та які навчаються в закладах дошкільної та загальної середньої освіти на території Новгород-Сіверської міської територіальної громади;

- зобов`язати Новгород-Сіверську міську раду Чернігівської області вчинити дії, спрямовані на забезпечення безкоштовним харчуванням дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, та які навчаються в закладах дошкільної та загальної середньої освіти на території Новгород-Сіверської міської територіальної громади.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що відповідач не забезпечує безкоштовне харчування дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, відповідно до статті 56 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII), статті 35 Закону України від 06 червня 2024 року № 3788-IX «Про дошкільну освіту» (далі - Закон № 3788-IX).

3. Чернігівський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 грудня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2026 року, залишив позовну заяву без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що Прокурор, порушючи статтю 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), не підтвердив підстави для представництва інтересів держави у суді, а саме потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; звернувся до суду з цим позовом в інтересах дітей, які проживають на території Новгород-Сіверської міської територіальної громади, а не держави.

5. Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, керівник Чернігівської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2026 року, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. На обґрунтування касаційної скарги керівник Чернігівської обласної прокуратури зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 53, 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII, статей 1, 5 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон № 2402-III), статей 56, 66 Закону № 2145-VIII, статей 33, 35 Закону № 3788-IX, та порушили положення статей 2, 6, 53, 75, 76, 77, 90, 242 КАС України, а також не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24, від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15, від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/18, від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Скаржник наголошує, що Прокурор звернувся до суду як самостійний позивач відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, оскільки орган, уповноважений державою здійснювати функції щодо забезпечення безкоштовним харчуванням дітей пільгових категорій на території Новгород-Сіверської міської територіальної громади, є відповідачем у справі, а інший орган, наділений повноваженнями нагляду чи контролю за виконанням міською радою повноважень, визначених статтею 32 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», статтею 5 Закону № 2402-III, статтею 56 Закону № 2145-VIII та статтею 35 Закону № 3788-IX, відсутній.

Скаржник також зазначає, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва не є підставою для залишення позову без розгляду і, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, стверджує, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, наявність якого підлягає самостійній оцінці суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, а надмірна формалізація цього поняття, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів.

Керівник Чернігівської обласної прокуратури звертає увагу, що предметом позову є не захист прав конкретних дітей, а реалізація органом місцевого самоврядування державної політики у сфері охорони дитинства, оскільки держава законодавчо гарантувала безкоштовне харчування визначених категорій дітей у закладах освіти та поклала виконання цього обов`язку на органи місцевого самоврядування, а незабезпечення такого харчування порушує інтереси держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства. Крім того, скаржник посилається на практику Європейського суду з прав людини, зокрема рішення у справі «Менчинська проти російської федерації» (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02).

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

7. 21 травня 2026 року керівник Чернігівської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

8. Верховний Суд ухвалою від 03 червня 2026 року відкрив касаційне провадження.

9. 03 червня 2026 року Новгород-Сіверська міська рада Чернігівської області отримала копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалася правом подати відзив на касаційну скаргу.

10. Верховний Суд ухвалою від 28 липня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 29 липня 2026 року.

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

11. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

12. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

13. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

14. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

15. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

16. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2026 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи Прокурора є обґрунтованими.

17. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

18. Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки такого представництва прокурором інтересів держави в суді: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

19. Тобто якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист у суді законних інтересів держави, таке представництво може здійснювати прокурор. Аналогічні висновки Верховний Суд виклав у пунктах 37, 38 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22.

20. Таке звернення прокурора до суду також узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec(2012)11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system, Recommendation CM/Rec(2012)11, adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін, а також із практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема у справі «Менчинська проти російської федерації» (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02, пункт 35), в якій ЄСПЛ визнав, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу може бути виправданою, зокрема, коли вона спрямована на захист інтересів соціально вразливих груп осіб (дітей, осіб з інвалідністю та ін.), які неспроможні самостійно захистити свої права, або коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значної кількості осіб чи державний інтерес.

21. Прокурор, відповідно до частини третьої статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

22. У частині п`ятій статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

23. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункти 50, 51 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

24. Тобто суд повинен сам установити, чи існує орган, наділений повноваженням звернутися до суду з таким позовом, і лише спростувавши довід прокурора шляхом визначення конкретного компетентного органу, може дійти висновку про відсутність підстав для представництва.

25. При цьому відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, у розумінні частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частини п`ятої статті 53 КАС України охоплює не лише випадки, коли такий орган взагалі не утворений або не наділений повноваженнями щодо звернення до суду, а й випадки функціональної відсутності - коли орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, сам допустив порушення інтересів держави, щодо якого прокурор звертається до суду, і у зв`язку з цим є відповідачем у справі, та, об`єктивно, не може виступати позивачем у позові до самого себе.

26. У пунктах 115, 116 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду вказала, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду; в цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача. Орган, який порушив права держави чи територіальної громади, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на усунення допущеного цим же органом порушення та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. У пункті 140 цієї ж постанови Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо: відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

27. Крім того, Велика Палата Верховного Суду наголосила, що визначений частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача; у цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов (пункт 76 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18).

28. У справі, що розглядається, Новгород-Сіверська міська рада Чернігівської області наділена повноваженнями щодо забезпечення безкоштовним харчуванням дітей пільгових категорій, які навчаються у закладах дошкільної та загальної середньої освіти на території Новгород-Сіверської міської територіальної громади відповідно до статті 32 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 5 Закону № 2402-III, частини третьої статті 56 Закону № 2145-VIII.

29. Саме цей орган, за твердженням Прокурора, допустив протиправну бездіяльність і визначений у позовній заяві відповідачем у справі.

30. Разом з тим, залишаючи позов Прокурора без розгляду, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з недоведеності існування державного інтересу у спірних правовідносинах, а також зазначили про наявність приватного інтересу певної кількості дітей. Зазначене твердження ґрунтується на обмежувальному тлумаченні судами змісту цього поняття.

31. Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини).

32. У пункті 4 мотивувальної частини цього ж Рішення Конституційний Суд України підкреслив, що із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

33. Конституція України у частині третій статті 51 проголошує, що сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою, а у статті 46 визначає право громадян на соціальний захист.

34. Крім того, Декларація прав дитини, прийнята резолюцією 1386 (ХIV) Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1959 року, проголосила, що дитина внаслідок її фізичної і розумової незрілості потребує спеціальної охорони і піклування, зокрема належного правового захисту, до і після народження. Надалі це положення було процитовано у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (далі - Конвенція), яку Верховна Рада України ратифікувала постановою від 27 лютого 1991 року № 789-XII.

35. У статті 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

36. Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу від 7 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

37. Охорона дитинства у розумінні статті 1 Закону № 2402-III є системою державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

38. Дитина, яка постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, - дитина, яка внаслідок воєнних дій чи збройного конфлікту отримала поранення, контузію, каліцтво, зазнала фізичного, сексуального, психологічного насильства, була викрадена, депортована або примусово переміщена, залучалася до участі у військових формуваннях, незаконно утримувалася, у тому числі в полоні, дитина, батьки (один із батьків), опікун, піклувальник, інший законний представник якої зникли безвісти за особливих обставин або померли (загинули) внаслідок отриманих у результаті збройного конфлікту поранення, контузії або каліцтва на території України чи за кордоном, а також дитина, позбавлена батьківського піклування внаслідок воєнних дій чи збройного конфлікту (абзац дванадцятий статті 1 Закону № 2402-ІІІ).

39. Захист дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, з огляду на статтю 30-1 Закону № 2402-III становить позитивний обов`язок держави, яка вживає необхідних заходів для забезпечення захисту таких дітей, возз`єднання їх із членами сім`ї, догляду за ними та створення умов для реабілітації у сфері охорони здоров`я, психологічної, педагогічної реабілітації та соціальної реінтеграції.

40. Верховний Суд зазначає, що держава, запровадивши статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, взяла на себе відповідне соціальне зобов`язання перед цією категорією дітей як особливо вразливою в умовах збройної агресії проти України.

41. Отже, у спірних правовідносинах ідеться про виконання зобов`язання держави у сфері охорони дитинства, а інтерес у належному, повному та своєчасному його виконанні, за своєю правовою природою, є державним інтересом, який належить до соціальної складової інтересів держави у розумінні Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99.

42. Для відмежування державного інтересу від сукупності приватних інтересів визначальним є не лише те, чи персоніфіковано у позовній заяві осіб, на користь яких установлено відповідну соціальну гарантію. Суд має оцінити у сукупності такі критерії: нормативне закріплення відповідного обов`язку як складової державної політики; системний або триваючий характер стверджуваного порушення; спрямованість обраного прокурором способу захисту на відновлення належного функціонування публічно-правового механізму, а не на присудження виплат чи надання будь-якого забезпечення конкретним особам; відкритість і змінюваність кола осіб, на яких поширюється така гарантія.

43. У справі, що розглядається, Прокурор не зазначив у позовній заяві конкретних дітей, не заявив вимог про надання безкоштовного харчування або здійснення виплат індивідуально визначеним особам за певний період. Позов спрямований на припинення стверджуваної триваючої бездіяльності органу місцевого самоврядування щодо виконання встановленого законом обов`язку стосовно всіх дітей, які мають або в подальшому набудуть відповідного статусу та навчатимуться у закладах освіти територіальної громади.

44. Отже, предметом судового розгляду в цій справі є не окремі вимоги конкретних дітей, об`єднані в одному позові, а належне функціонування запровадженого державою механізму реалізації соціальної гарантії. Такий інтерес за своїм змістом має публічний (суспільний) характер і належить до інтересів держави у сфері охорони дитинства.

45. Наведене відрізняє цю справу від справ № 120/6653/21-а та № 120/15846/23, на висновки Верховного Суду в яких послався суд апеляційної інстанції, залишаючи ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2025 року без змін.

46. У постановах від 24 січня 2023 року у справі № 120/6653/21-а та від 25 червня 2024 року у справі № 120/15846/23 Верховний Суд, залишаючи без змін судові рішення про залишення позовів прокурорів без розгляду, керувався тим, що у спірних правовідносинах йшлося про захист прав конкретних осіб, а не державних інтересів. Тобто такі правові висновки до спірних правовідносин незастосовні, оскільки у цій справі йдеться саме про державні інтереси.

47. Висновки, викладені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, не свідчать про необхідність іншого застосування статті 23 Закону № 1697-VII у справі, що розглядається, з огляду на таке.

48. У справі № 340/11/23 прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей, посилаючись на неналежне здійснення цим органом захисту, а позовні вимоги стосувалися нарахування та виплати одноразової грошової допомоги конкретно визначеним у позовній заяві випускникам навчальних закладів за минулі періоди. З огляду на це Судова палата дійшла висновку, що зміст поданої прокурором позовної заяви зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві, а обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам.

49. При цьому Судова палата у пункті 133 постанови від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 наголосила, що інтерес держави у сфері охорони дитинства - це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес - це завжди інтерес окремої особи.

50. Натомість у справі, що розглядається, Прокурор діє як самостійний позивач, посилаючись на відсутність органу, уповноваженого звернутися до суду з таким позовом; заявлені вимоги не передбачають присудження безкоштовного харчування, коштів чи іншого індивідуального забезпечення конкретним дітям, а спрямовані на усунення триваючої бездіяльності щодо виконання публічно-правового обов`язку стосовно кількісно невизначеного та змінного кола дітей відповідної категорії.

51. Отже, заявлений Прокурором позов відповідає саме тому розумінню державного інтересу як інтересу щодо чітко невизначеного широкого кола осіб, яке сформулювала Судова палата у пункті 133 постанови від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, а висновки Верховного Суду у цій постанові не є відступом від такої правової позиції, з урахуванням іншої підстави представництва, іншого предмета позову та іншого способу судового захисту.

52. Прокурор у позовній заяві обґрунтовував бездіяльність відповідача тим, що Новгород-Сіверська міська рада Чернігівської області не забезпечує у закладах дошкільної та загальної середньої освіти Новгород-Сіверської міської територіальної громади безкоштовного харчування дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, порушує інтереси держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, оскільки унеможливлює реалізацію на території громади державної політики щодо підтримки соціально вразливої категорії дітей, а її усунення в позасудовому порядку є неможливим, оскільки порушення допущено єдиним органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

53. При цьому протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені (пункт 60 постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24).

54. Таким чином, Прокурор на виконання вимог частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, частин четвертої та п`ятої статті 53 КАС України у позовній заяві обґрунтував, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства та необхідність їх соціального захисту, зазначив про відсутність органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

55. Проте суд першої інстанції, отримавши позовну заяву, в якій підставою представництва визначено відсутність компетентного органу, зобов`язаний був самостійно перевірити цей довід Прокурора, тобто встановити, чи існує орган, який мав би звернутися до суду з таким позовом для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з урахуванням конституційних гарантій місцевого самоврядування, визначених статтею 7, 140 Конституції України, і лише за наслідками такої перевірки вирішувати питання про наявність чи відсутність у Прокурора права на звернення до суду.

56. Оскаржувані судові рішення не містять належної оцінки наведеного Прокурором обґрунтування та поданих ним матеріалів щодо відсутності іншого органу, а також аналізу законодавчо визначеної компетенції можливих суб`єктів такого звернення.

57. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025 визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII зі змінами в частині, в якій вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

58. Водночас Конституційний Суд не переглянув конституційність приписів частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII у частині представництва прокурором інтересів держави у разі відсутності органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Отже, підстава представництва, на яку послався Прокурор у цій справі, зберігає чинність і надалі.

59. Крім того, у пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення зазначено, що визнані неконституційними приписи втрачають чинність із 01 січня 2027 року та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності зазначених приписів та продовжують існувати після втрати ними чинності.

60. Конституційний Суд України також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер, а в умовах правового режиму воєнного стану особливої ваги набуває всебічне забезпечення захисту інтересів держави Україна, і неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану (пункт 9 мотивувальної частини Рішення від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025).

61. Верховний Суд звертає увагу на те, що позбавлення Прокурора права на звернення до суду у разі відсутності органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, означало б, що порушення інтересів держави, допущене єдиним компетентним органом, не могло б стати предметом оскарження до суду, що несумісне з принципом верховенства права та завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.

62. Аналогічні висновки сформулювала Велика Палата Верховного Суду, зазначивши у пункті 10.21 постанови від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18 та пункті 102 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, що за відсутності механізму звернення прокурора до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним.

63. Відсутність установлених законом підстав для представництва прокурором інтересів держави, якщо її виявлено після відкриття провадження у справі, може мати наслідком залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України. Водночас застосуванню цього процесуального механізму має передувати перевірка судом: змісту заявленого до захисту інтересу та його характеру (державний чи приватний); компетенції суб`єктів владних повноважень у відповідних правовідносинах; наявності в них установленого законом повноваження на звернення до суду з таким позовом; відповідності наведеного прокурором обґрунтування підставі представництва, яку він визначив.

64. Оскільки суди попередніх інстанцій не встановили органу, уповноваженого звернутися до суду з таким позовом, і не надали належної оцінки доводам Прокурора щодо відсутності такого суб`єкта, залишення позовної заяви без розгляду було передчасним.

65. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

66. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

67. Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України, що призвело до постановлення незаконної ухвали про залишення позовної заяви без розгляду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2026 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

68. На цій стадії судового розгляду розподіл судових витрат відповідно до статті 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд