ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 320/1927/23

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційній інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження ОСОБА_2 , Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року, постановленої у складі головуючого судді Кушнової А. О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Кобаля М. І., суддів: Бужак Н. П., Оксененка О. М.

І. Обставини справи

1. У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження ОСОБА_2 , Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просить:

1.1. визнати протиправним рішення члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження ОСОБА_2 від 02 листопада 2022 року про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за моєю дисциплінарною скаргою від 24 жовтня 2022 року на прокурора Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3;

1.2. скасувати рішення члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 від 02 листопада 2022 року про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою від 24 жовтня 2022 року на прокурора Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3;

1.3. зобов`язати члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 відкрити дисциплінарне провадження на прокурора Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 24 жовтня 2022 року на прокурора Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2025 року, закрито провадження у цій справі з підстав пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення органу, що здійснює дисциплінарне провадження, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має виключно прокурор, стосовно якого подано дисциплінарну скаргу, як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких орган, що здійснює дисциплінарне провадження, приймає рішення, не є суб`єктами дисциплінарного провадження та згідно із Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 1697-VII) та Положенням про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), не наділені правом на оскарження рішень органу, що здійснює дисциплінарне провадження, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання відкриття такого провадження.

Разом з цим суд зазначив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

4. Таку позицію Київського окружного адміністративного суду підтримав і Шостий апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

5. Позивач, уважаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.

Аргументи автора касаційної скарги зводяться до того, що позивач є учасником публічно-правових відносин, оскільки він звернувся з дисциплінарною скаргою до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, а також він є стороною публічно-правового спору, який виник у зв`язку з відмовою відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, відкривати дисциплінарне провадження за його дисциплінарною скаргою, а тому, на думку позивача, він має повне право оскаржувати у суді відмову члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у відкритті дисциплінарного провадження за його дисциплінарною скаргою.

Автор скарги зазначає, що Закон № 1697-VII не містить жодного положення про те, що рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не може бути оскаржене в суді. Разом з цим Конституція України також не містить жодного положення про те, що рішення члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не може бути оскаржено у суді.

У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. Верховний Суд ухвалою від 17 лютого 2026 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

7. Представник Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів подала відзив на касаційну скаргу, в якому, наголошуючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Така позиція ґрунтується на тому, що згідно зі статтями 43- 48 та статтею 73 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження є процедурою вирішення питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурора, а його суб`єктом є саме прокурор щодо якого подано дисциплінарну скаргу. Законодавством передбачено право на оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження, саме прокурором як суб`єктом такого провадження (стаття 50 Закону № 1697-VII). Натомість особа, яка звернулася з дисциплінарною скаргою, не наділена правом на судове оскарження рішень органу, що здійснює дисциплінарне провадження, прийнятих за результатами розгляду такої скарги або щодо вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження.

ІІІ. Нормативне врегулювання

8. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

9. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

10. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

11. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

12. Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

13. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

14. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

15. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

16. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

17. Частинами першою, другою статті 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

18. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

19. Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII, частиною першою статті 43 якого визначено підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження.

21. Відповідно до статті 44 та частини другої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом. Право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.

22. Частиною другою статті 46 Закону №1697-VII визначено, що член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: 1) дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; 2) дисциплінарна скарга є анонімною; 3) дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених статтею 43 цього Закону; 4) з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених статтею 51 цього Закону; 5) дисциплінарний проступок, про який зазначено у дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.

23. Згідно з частинами першою, третьою статті 73 Закону № 1697-VII органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, яка є колегіальним органом, що відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів, переведення та звільнення прокурорів з посади.

Порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, визначається положенням, прийнятим всеукраїнською конференцією прокурорів.

24. Так, 27 квітня 2017 року всеукраїнською конференцією прокурорів прийнято Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (назва положення в редакції рішення Всеукраїнської конференції прокурорів від 28 серпня 2021 року), яке регулює процедуру здійснення ним дисциплінарного провадження щодо прокурорів та інших повноважень, визначених Законом № 1697-VII.

25. Пункт 130 вказаного Положення регламентує, що рішення, дії або бездіяльність органу можуть бути оскаржені до суду у випадках і порядку, встановлених законом. Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржено прокурором до суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

ІV. Оцінка Верховного Суду

26. Зі змісту позову висновується, що позивач скористався правом звернутися до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з дисциплінарною скаргою, уважаючи, що дії прокурора - Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 містять ознаки дисциплінарного проступку.

27. Своєю чергою член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 ухвалив рішення від 02 листопада 2022 року № 623дс-22 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 24 жовтня 2022 року щодо вчинення дисциплінарного проступку прокурором ОСОБА_3 , з яким ОСОБА_1 як особа, яка подала вказану скаргу, не погоджується, вважаючи наявність підстав для відкриття дисциплінарного провадження за його скарго відносно вказаного прокурора.

28. Як уже зазначалось, пункт 130 Положення регламентує, що рішення, дії або бездіяльність органу можуть бути оскаржені до суду у випадках і порядку, встановлених законом. Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржено прокурором до суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

29. Водночас відповідно до частини десятої статті 78 Закону № 1697-VII, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, на таке оскарження.

30. Аналіз наведених норм права свідчить, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження. Право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження та за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

31. У практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (заяви № 17160/06 та № 35548/06).

32. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/414/19, аналізуючи зміст обмежень щодо оскарження ініціаторами дисциплінарного провадження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, зокрема в контексті конституційних гарантій, на які посилається позивач, зазначила, що держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов`язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів і прокурорів.

33. У пункті 11 Рекомендації R (2000) 19 Комітет Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (ухваленої на 724-му засіданні заступників міністрів 06.10.2000) указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори могли виконувати свої професійні обов`язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

Роз`яснюючи зміст цього пункту, Комітет Міністрів Ради Європи зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке надане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно таке положення повинне бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації R (2000) 19).

34. Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом.

Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

35. Водночас приписи частини десятої статті 78 Закону № 1697-VII надають право особі, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження.

36. Варто зазначити, що обраний позивачем спосіб захисту, а саме оскарження рішення члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на думку позивача, вчинив дисциплінарний проступок (зокрема, порушив вимоги КПК України), жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування у кримінальному провадженні та не відновить права позивача, які він уважає порушеними.

37. Крім того, саме рішення члена Комісії, хоч його і прийнято у зв`язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для позивача юридичних прав та/чи обов`язків, а, з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 19 березня 2026 року та від 11 червня 2026 року у справах № 320/7766/24 та № 320/18055/24 відповідно.

38. За такого правового врегулювання та обставин справи, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження у цій справі з підстав пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

39. При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» варто тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

40. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.