ПОСТАНОВА Велика Палата Верховного Суду у справі № 990/21/23

1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета позову: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ), в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 24 січня 2023 року № 43/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 січня 2023 року «Про внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 43/2023), яким застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), а саме пункт (№ з/п) 1 додатка, відповідно до якого застосовані санкції до позивача, громадянина України ОСОБА_1 .

2. 5 червня 2026 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» від представника ОСОБА_1 - адвоката Кладікова М. П. надійшла заява про забезпечення позову, в якій заявник просив вжити заходи забезпечення позову у справі № 990/21/23 шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 24 січня 2023 року «Про внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача - громадянина України ОСОБА_1 , зокрема обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту (№ з/п) 1 додатка.

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 8 червня 2026 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 , поданої адвокатом Кладіковим М. П., про забезпеченняпозову відмовив.

4. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що, вводячи в дію рішення РНБО про санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Тільки після введення в дію рішення РНБО Указом Президента України воно стає обов`язковим до виконання. Таким чином, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язано з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.

5. Часткове скасування чи внесення змін до уже застосованих санкцій, в т. ч. задля забезпечення базових, життєво необхідних потреб людини, відбувається не шляхом забезпечення позову, а в порядку, визначеному Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).

6. З урахуванням викладеного, суд першої інстанції констатував, що забезпечення позову у спосіб, який обрав представник позивача, фактично призведе до зупинення дії й Указу № 43/2023, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Позивач подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2026 року, у якій просить скасувати зазначене судове рішення та постановити нову ухвалу, якою задовольнити його заяву про забезпечення позову.

8. Апеляційна скарга обґрунтована незгодою з мотивами оскаржуваної ухвали, оскільки, за доводами позивача, Указ № 43/2023 в оскаржуваній частині є протиправним.

9. Позивач зазначає, що існує очевидність ознак протиправності Указу № 43/2023 в оскаржуваній частині. Цей акт індивідуальної дії призвів до порушення його прав, свобод та інтересів, адже усі особи, до яких були застосовані Президентом України санкції, є представниками і священнослужителями, які сповідують православну християнську віру. Отже, відповідач застосував санкції до фізичних осіб, у тому числі, і позивача, за їх релігійну приналежність за ознакою входження до конфесії Української православної церкви. Інших представників і священнослужителів в оскаржуваному Указі окрім Української православної церкви, в Указі № 43/2023немає. На думку позивача, мало місце порушення негативного зобов`язання держави утриматись від дискримінації за ознакою переконань та релігії.

10. Покликається також на те, що 27 січня 2023 року зареєстроване кримінальне провадження щодо позивача в ЄРДР за № 22023000000000091, інформацію з якого третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача (СБУ) надавала суду в цій справі. Старший слідчий в особливо важливих справах Головного слідчого управління ДБР вживає заходи відносно позивача для забезпечення проведення слідчої (розшукової) дії - допиту його як підозрюваного з викликом на 27 травня 2026 року в місті Києві. Позивач з 24 серпня 2023 року проживає під тимчасовим захистом у Республіці Хорватія, і для його явки за зазначеним вище викликом Державного бюро розслідувань в Україну вочевидь у позивача мала бути можливість на території України забезпечити своє проживання та реалізувати фундаментальні права. Застосовані санкції до позивача направлені на повне блокування життєво необхідних елементарних фізичних потреб існування будь-якої людини.

11. Підсумовуючи викладене, ОСОБА_1 наполягає, що рішення РНБО від 24 січня 2023 року у частині обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту (№з/п) 1 додатка має ознаки непропорційного втручання, очевидної протиправності та унеможливлює ефективне поновлення порушених прав та інтересів позивача, в тому числі пов`язаних з реалізацією його прав у кримінальному провадженні № 22023000000000091, через непропорційне і протиправне втручання зазначеним рішення РНБО у його права, зокрема в такі, що гарантуються Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

12. В контексті підстав для скасування оскаржуваної ухвали позивач покликається на те, що є безпідставними і такими, що не відповідають чинному законодавству, висновки суду першої інстанції про те, що настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України. Таких висновків Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов виходячи з приписів пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України, яка передбачає, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Президента України, однак суд першої інстанції не дослідив та не врахував правових аргументів, викладених у заяві про забезпечення позову.

13. Позивач не погоджується з такою позицією суду першої інстанції, вважає її помилковою та такою, що порушує основні засади адміністративного судочинства України (стаття 2 КАС України). Зокрема, ОСОБА_1 вважає, що незакріплення на законодавчому рівні, а саме у пункті 1 частини третьої статті 151 КАС України такої норми, яка б передбачала заборону забезпечення позову шляхом зупинення рішення РНБО, не може свідчити саме про імперативність основних засад щодо забезпечення позову шляхом зупинення рішення РНБО, а отже, тлумачення суду про характер імперативності приписів вказаної норми процесуального закону щодо забезпечення позову шляхом зупинення рішення РНБО є помилковим, таким, що не узгоджується з основними засадами адміністративного судочинства і свідчить про незадовільний рівень «якості закону», який не може ставитись в провину стороні судового процесу та слугувати підставою для обмеження процесуальних прав сторін в адміністративному судочинстві.

14. Твердить позивач і про те, що суд першої інстанції не наводить в оскаржуваній ухвалі будь-яких обґрунтованих мотивів та підстав для відмови у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову, обмежившись єдиним аргументом про те, що «рішення РНБО не є самостійним предметом оскарження у цій справі, а його зупинення фактично призведе до встановлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України 24 січня 2023 року № 43/2023, що також не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України».

15. Звертає увагу на те, що суд першої інстанції взагалі не взяв до уваги та не надав жодної оцінки його доводам про порушення рішенням РНБО його прав, що гарантуються Конституцією України та Конвенцією.

16. СБУ подала пояснення по справі, у яких просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін, мотивуючи це тим, що суд першої інстанції, дослідивши всі докази у справі, з дотриманням норм матеріального та процесуального права прийняв законне судове рішення.

Рух апеляційної скарги

17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 червня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2026 року, ухвалою від 22 липня 2026 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження (без повідомлення учасників справи) за наявними у справі матеріалами.

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

18. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

19. Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

20. Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

4) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

21. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).

22. Водночас частиною третьою статті 151 КАС України встановлено окремі винятки з указаних загальних правил щодо способів забезпечення позову.

23. Так, пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

24. Пунктом 5 частини третьої цієї ж статті визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

25. Представник позивача -адвокат Кладіков М. П. подав до Касаційного адміністративного суду заяву про забезпечення позову, у якій просив вжити заходи забезпечення позову у справі № 990/21/23 шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 24 січня 2023 року «Про внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача - громадянина України ОСОБА_1 , зокрема обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту (№ з/п) 1 додатка.

26. На обґрунтування заяви представник позивача зазначає, що рішення про застосування санкцій щодо ОСОБА_1 прийнято за відсутності будь-яких юридичних та фактичних підстав, містить очевидні ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів позивача.

27. Крім того, представник позивача зазначає, що, на його переконання, первісна і задекларована мета видання і застосування обмежувальних заходів, яка викладена безпосередньо в преамбулі, пов`язана з релігійними поглядами є прямою дискримінацією, має наслідком інший результат та свідчить про необґрунтованість, безпідставність й очевидну протиправність як виданого відповідачем Указу № 43/2023, так і рішення РНБО від 24 січня 2023 року.

28. 27 січня 2023 року зареєстроване кримінальне провадження щодо позивача в ЄРДР за № 22023000000000091, інформацію з якого третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача (СБУ), надавала суду у цій справі. Старший слідчий в особливо важливих справах Головного слідчого управління ДБР вживає заходи відносно позивача для забезпечення проведення слідчої (розшукової) дії. Позивач із 24 серпня 2023 року проживає під тимчасовим захистом у Республіці Хорватія, і для його явки за зазначеним вище викликом ДБР в Україну вочевидь у позивача мала бути можливість на території України забезпечити своє проживання та реалізувати фундаментальні права. Застосовані санкції до позивача направлені на повне блокування життєво необхідних елементарних фізичних потреб існування будь-якої людини.

29. Зауважує, що рішення РНБО від 24 січня 2023 року у частині обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту 1 додатка до рішення РНБО від 24 січня 2023 року, має ознаки непропорційного втручання, очевидної протиправності та унеможливлює ефективне поновлення порушених прав та інтересів позивача, в тому числі пов`язаних з реалізацією його прав у кримінальному провадженні № 22023000000000091, через непропорційне і протиправне втручання рішенням РНБО від 24 січня 2023 року у його права, зокрема в такі, що гарантуються Конституцією України та Конвенцією.

30. Наголошує також представник позивача на тому, що відповідно до частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Президента України. Водночас КАС України не містить застережень щодо можливості зупинення дії повністю або частково актів РНБО.

31. Так, відповідно до статті 107 Конституції України РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

32. Згідно із частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

33. Отже, Президент України є головою РНБО та вводить своїми указами в дію рішення, ухвалені РНБО. Формулювання «введення в дію» та, більше того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента України означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає, по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу.

34. Уводячи в дію рішення РНБО про санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Тільки після введення в дію рішення РНБО указом Президента України воно стає обов`язковим до виконання.

35. Таким чином, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.

36. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав позивач, фактично призведе до зупинення дії й Указу № 43/2023, яким уведено в дію рішення РНБО від 24 січня 2023 року, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

37. Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25 та від 10 вересня 2026 року у справі № 990/387/24.

38. Також Велика Палата Верхового Суду звертає увагу, що предметом позову є оскарження Указу Президента України № 43/2023. Водночас позивач просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 24 січня 2023 року.

39. Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення. Рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України № 43/2023.

40. За таких обставин висновок суду першої інстанції про те, що заява представника позивача про забезпечення позову в цій справі задоволенню не підлягає, є правильним, оскільки обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений.

41. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні заяви про забезпечення позову, належним чином умотивував своє рішення, зокрема, надав оцінку всім доводам позивача, які впливали на вирішення питання про забезпечення позову, а викладені в ньому висновки узгоджуються з вимогами статті 151 КАС України.

42. В контексті інших доводів апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду зазначає, що відмова у задоволенні такої заяви не є обмеженням доступу до правосуддя, адже не перешкоджає подальшому судовому розгляду вимог позову у спосіб, що визначений ОСОБА_2 у позові.

43. Решта доводів та міркувань, викладених в апеляційній скарзі, здебільшого стосуються правових обґрунтувань заявлених позовних вимог і також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

44. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

45. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

46. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2026 року -без змін.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду