ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 460/5767/25

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною та скасувати довідку НАЗК №67/25 від 31.01.2025 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2023 рік, поданої ОСОБА_1 , директором філії «Костопільське лісове господарство» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України».

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 31.03.2025 відкрито провадження у справі №460/5767/25 та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

22 квітня 2025 року НАЗК звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з клопотанням про закриття провадження у справі №460/5767/25.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2025, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2025, закрито провадження у справі №460/5767/25, на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).

Як зазначили суди попередніх інстанцій, предметом спору є довідка НАЗК про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23.11.2023 в адміністративній справі №520/25012/21, суди попередніх інстанцій зауважили, що довідка про результати проведення повної перевірки (її окремі положення) може бути предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи, так як такі правовідносини виникають між суб`єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки. Це означає, що якщо за наслідками такої перевірки вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо, так як надання оцінки виявленим порушенням належить органу, що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду відповідальності.

У цьому контексті суди попередніх інстанцій з`ясували, що за фактами декларування недостовірних відомостей, про що йшлося в оскаржуваній довідці, Національним антикорупційним бюро України (далі - НАБУ) розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №62025000000000181.

З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Не погоджуючись з ухвалами судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просив скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2025, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

За доводами скаржника, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Скаржник зазначає, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач уважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Довідка про результати проведення повної перевірки декларації, яка є предметом позову, є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, адже її видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.

Оскільки спірні правовідносини виникли у зв`язку із винесенням НАЗК спірної довідки у процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і така довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, тому такі правовідносини мають характер юридичного спору, що підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що суди попередніх інстанцій правильно визначили характер спірних правовідносин і дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідач звертає увагу на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19.02.2026 у справі № 160/30949/24, відповідно до якого довідка про результати проведення повної перевірки (її окремі положення) може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи, так як такі правовідносини виникають між суб`єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки. Це означає, що якщо за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо, оскільки надання оцінки виявленим порушенням належить органу, що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду відповідальності.

Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 29.01.2026.

За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р.↗, суддям Мацедонській В.Е.↗, Смоковичу М.І.↗

Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2026 відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою.

ІІІ. Джерела права

Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до пунктів 1 і 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;

КАС України визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору і справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Так, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їхнього виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їхніх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Спір у цій справі виник у зв`язку із складенням НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2023 рік, поданої ОСОБА_1 , директором філії «Костопільське лісове господарство» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», у якій зазначено, що декларант при поданні декларації вказав недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на загальну суму 46 495 757,42 грн, що перевищує 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації.

Особливістю спірних правовідносин є те, що за фактом можливого внесення ОСОБА_1 недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої за 2023 рік, НАБУ розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №62025000000000181 за частиною другою статті 366-2 Кримінального кодексу України.

Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій, послуговуючись висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, констатували, що позов, предметом якого є довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства, якщо на підставі такої довідки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до кримінальної відповідальності НАБУ. У такому разі, за висновками судів попередніх інстанцій, оцінка правомірності довідки може бути надана тим судом, у провадженні якого перебуває кримінальна справа за фактом декларування недостовірної інформації.

Подібний за змістом висновок було також викладено у постанові Верховного Суду від 19.02.2026 у справі №160/30949/24, на яку відповідач посилається у відзиві на касаційну скаргу як на підставу доводів про необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Суд зазначає, що після відкриття провадження, Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав у постанові від 03.07.2026 у справі № 420/3078/25 відступив від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 23.11.2023 у справі №520/25012/21 та від 19.02.2026 у справі №160/30949/24 про те, що у разі наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства.

Відступаючи від указаних висновків, Верховний Суд у постанові від 03.07.2026 у справі №420/3078/25 сформував такі правові позиції:

- складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування довідка є результатом реалізації публічно-владних управлінських функцій у сфері антикорупційного контролю та має ознаки індивідуального акта, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України. Така довідка безпосередньо впливає на права, свободи, інтереси й обов`язки суб`єкта декларування, зокрема покладає обов`язок подати виправлену декларацію, створює репутаційні наслідки, може впливати на проходження публічної служби, кадрові рішення та ініціювати подальші форми юридичної відповідальності. Отже, з огляду на її правову природу як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень та відсутність спеціального порядку судового контролю за законністю дій НАЗК при здійсненні повної перевірки декларації, така довідка може бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства на предмет її відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України;

- сам факт наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК повної перевірки декларації особи та складання довідки НАЗК, не змінює правової природи такої довідки і не позбавляє її статусу індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, та, з урахуванням частини вимог пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, зобов`язує адміністративні суди здійснювати контроль за законністю адміністративних актів НАЗК. Позбавлення особи можливості оскаржити довідку НАЗК з підстав існування кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення фактично означає виключення відповідного акта індивідуальної дії з-під самостійного судового контролю. Такий підхід не узгоджується з приписами статей 8 та 55 Конституції України. Ні Закон України «Про запобігання корупції», ні КАС України, ні положення КУпАП або КПК України, не містять норм, які б пов`язували можливість судового оскарження довідки НАЗК, складеної за результатами повної перевірки декларації, з відсутністю кримінального провадження чи провадження у справі про адміністративне правопорушення або передбачали обмеження або виключення права на її оскарження після порушення процедури про притягнення особи до юридичної відповідальності. З огляду на викладене сам факт порушення кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення не може бути підставою для обмеження права особи на самостійне оскарження довідки про результати повної перевірки декларації. Така довідка має самостійне юридичне значення, породжує безпосередні правові наслідки та продовжує впливати на права й законні інтереси суб`єкта декларування;

- наявність кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не усуває необхідності у здійсненні самостійного судового контролю за законністю довідки про результати повної перевірки декларації як акта індивідуальної дії, прийнятого суб`єктом владних повноважень у межах реалізації контрольних функцій держави. Межами розгляду справи у адміністративному суді є з`ясування того, чи були дії (рішення) НАЗК правомірними у реалізації владних управлінських функцій та чи відповідає довідка за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності та процедурної справедливості в аспекті критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України. Саме тому конкуренція судових юрисдикцій у такому випадку - відсутня, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.

Отже, виявлення в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення або відкриття кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не змінює адміністративно-правової природи довідки НАЗК як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства, і не виключає права такої особи на його самостійне оскарження.

З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій помилково вважали, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд дійшов висновку про необхідність скасування ухвал Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2025 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2025 з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд