ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 300/781/23

1. У березні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Господарського суду Івано-Франківської області (далі - відповідач), у якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г;

1.2. визнати протиправними висновки комісії, утвореної наказом заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г, які оформлені шляхом складання службової записки № 01-28/вих/277/22 від 12.09.2022.

2. У позовній заяві вказано, що відповідачем, в особі заступника голови суду Ірини Ткаченко винесено наказ № 17-А/г від 29.08.2022, яким створено комісію, в склад якої ввійшла суддя цього суду та працівники апарату суду. Пунктами 2,3 наказу, комісії доручено провести перевірку інформації стосовно позивача про результати якої повідомити голову суду та заступника голови. Також комісії надано право отримувати інформацію від працівників суду, необхідну для проведення перевірки. З даним наказом ознайомлено суддів, працівників апарату суду відповідно до п.4 наказу. Службовою запискою №01-28/вих/277/22 від 12.09.2022 на ім`я голови Господарського суду Івано-Франківської області Матуляка П.Я. за підписами членів комісії викладено результати перевірки. Як видно зі змісту даної службової записки (стор. 7 розділ 5), як джерело інформації використовувались, серед іншого, пояснення, надані суддею Господарського суду Івано-Франківської області, помічниками судді та іншими працівниками апарату суду.

2.1. На переконання позивачки, виданням наказу про створення комісії та участю в згаданій вище комісії, заступник голови Господарського суду вийшла за межі своєї компетенції, визначеної статтею 24 Закону України «Про судоустрій та статус суддів». Створення комісії з працівників апарату суду та надання їм повноважень щодо збору інформації щодо судді в тому числі, права відбору у підлеглих працівників інформації щодо судді, позивачка вважає незаконним. Позивачка доводила, що видання оскаржуваного наказу, формування комісії зі збору інформації про суддю, надання повноважень, не передбачених законом працівникам апарату, відбір інформації у підлеглих працівників та розміщення всієї цієї інформації серед працівників суду є порушенням принципу незалежності судді.

2.2. Поруч із цим, позивачка наполягала на тому, що видання оскаржуваного наказу, формування комісії зі збору інформації про суддю, надання повноважень, не передбачених законом працівникам апарату, відбір інформації в підлеглих працівників та розміщення всієї інформації серед працівників суду суперечить положенням статті 58 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» та статті 13 Кодексу суддівської етики.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. Протягом періоду з 01 по 31.08.2022 заступник голови Господарського суду Івано-Франківської області Ірина Ткаченко у зв`язку з відсутністю на роботі 29.08.2022 голови суду, здійснювала його адміністративні повноваження, що підтверджується копією табелю обліку робочого часу суддів Господарського суду Івано-Франківської області (а.с.30-31).

4. У відповідності до розподілу обов`язків між головою і заступником голови Господарського суду Івано-Франківської області (наказ господарського суду від 16.12.2019 № 44-A/г), до обов`язків заступника голови суду належить, в тому числі, здійснення моніторингу стану дотримання Правил внутрішнього трудового розпорядку працівниками суду; організація взаємодії з Службою судової охорони, її територіальними органами, правоохоронними органами щодо забезпечення охорони приміщення, працівників, відвідувачів суду (а.с.32).

5. Правила внутрішнього трудового розпорядку Господарського суду Івано-Франківської області затверджені Рішенням зборів трудового колективу Господарського суду Івано-Франківської області від 07.02.2014 № 1, із змінами, внесеними рішенням зборів трудового колективу суду від 26.02.2016 № 1 (далі - Правила ВТР). Правила мають на меті забезпечення чіткої організації праці, належних та безпечних умов праці, підвищення її продуктивності та ефективності, підвищення авторитету судової влади, раціонального використання робочого часу, зміцнення трудової дисципліни (п. 1.4 Правил ВТР). Працівники суду повинні знати Правила та неухильно їх дотримуватись (п. 1.7 Правил BTP). Словосполучення «працівники суду» використовується в тексті Правил у значенні «судді та працівники апарату суду» (п. 1.9 Правил ВТР).

6. Згідно з пунктом 4.2 Правил ВТР, керівництво господарського суду зобов`язано: забезпечити правильну організацію діяльності господарського суду та праці кожного працівника; для кожного створити здорові та безпечні умови праці; неухильно дотримуватись законодавства про працю та правил охорони праці, вживати заходів для вчасного усунення причин і умов, що перешкоджають нормальній роботі працівників; - не приховувати факти й обставини, що становлять загрозу для життя, здоров`я і безпеки працівників суду (а.с.34-35).

7. Рішенням зборів суддів Господарського суду Івано-Франківської області від 16.03.2020 № 3, з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», із змінами, вирішено на час дії карантину заборонити пропуск до приміщення суду осіб, які не є учасниками судових засідань (а.с.33).

8. Заступником голови Господарського суду Івано-Франківської області Іриною Ткаченко видано наказ «Про вжиття заходів щодо забезпечення безпеки суддів, працівників апарату суду, збереження матеріалів судових справ, майна суду» №17-А/г від 29.08.2022. Даний наказ виданий з урахуванням дії на території України воєнного стану, враховуючи наявність інформації про неодноразове проведення до приміщення суду суддею ОСОБА_1 осіб без реєстрації на пункті пропуску, без проходження через пункт пропуску, перебування в приміщенні суду сторонніх осіб в робочий та неробочий час без супроводу працівників суду, в тому числі, на 3 - 4 поверхах суду, з метою вжиття заходів щодо забезпечення безпеки суддів, працівників апарату суду, збереження матеріалів судових справ, матеріальних цінностей, майна Господарського суду Івано-Франківської області, відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», наказано:

1. Створити комісію в складі: голова комісії: заступник голови суду Ткаченко І.В., члени комісії: керівник апарату суду Кучер Н.М., начальник відділу документального забезпечення Бандура В.С., заступник начальника відділу економічно-господарського забезпечення суду Атаманчук О.С., помічник голови суду Матвійчук Л.І.

2. Комісії: здійснити перевірку інформації про неодноразове проведення до приміщення суду суддею ОСОБА_1 осіб без реєстрації на пункті пропуску, без проходження через пункт пропуску, перебування в приміщенні суду сторонніх осіб в робочий та неробочий час без супроводу працівників суду, в тому числі, на 3 - 4 поверхах Господарського суду Івано-Франківської області; про результати повідомити голову, заступника голови суду.

3. Надати право комісії отримувати інформацію від працівників Господарського суду Івано-Франківської області, необхідну для проведення відповідної перевірки.

4. Ознайомити з наказом суддів, працівників апарату суду (а.с.6).

9. Службовою запискою № 01-28/вих/277/22 від 12.09.2022 на ім`я голови Господарського суду Івано-Франківської області Матуляка П.Я. за підписами членів комісії викладено результати перевірки. Зі змісту цієї службової записки (стор. 7 розділ 5) слідує, що як джерело інформації використовувались в тому числі пояснення, надані суддею Господарського суду Івано-Франківської області, помічниками судді та іншими працівниками апарату суду (а.с.7-16).

10. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19.05.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2023, у задоволенні позову відмовлено.

10.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуваний наказ виданий заступником голови Господарського суду Івано-Франківської області Іриною Ткаченко у відповідності до вимог Закону України «Про судоустрій і статус суддів», з урахуванням рішення зборів суддів Господарського суду Івано-Франківської області з метою з`ясування інформації наданої працівниками Служби судової охорони про перебування в приміщенні суду осіб без реєстрації, а не для збирання інформації про суддю, не передбачав для позивачки жодних обов`язків, тому не порушував і не міг порушувати її прав та законних інтересів. Тому, за висновком судів попередніх інстанцій, позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г не підлягає задоволенню.

10.2. Зважаючи на те, що позовна вимога про визнання протиправними висновків комісії, утвореної наказом заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г, які оформлені шляхом складання службової записки № 01-28/вих/277/22 від 12.09.2022, яка за своєю природою не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, є похідною вимогою від позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г, у задоволенні якої відмовлено, то, за висновками судів обох інстанцій, у її задоволенні також слід відмовити.

11. Не погодившись із цими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду (далі - Суд), у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

11.1. Касаційна скарга подана з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України, з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

11.2. На обґрунтування підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржниця зазначала про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 10.02.2021 у справі № 640/9600/20, від 10.09.2019 у справі № 826/13810/16, від 12.12.2019 у справі № 815/3366/16 та від 29.11.2019 у справі № 808/965/17, щодо застосування норм процесуального права під час вирішення питання про можливість самостійного оскарження висновків службових перевірок.

11.3. За доводами скаржниці, суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку про те, що вимога щодо визнання протиправними висновків комісії, оформлених службовою запискою від 12.09.2022 № 01-28/вих/277/22, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, неправильно застосували норми процесуального права, оскільки за таких обставин провадження у справі в цій частині підлягало закриттю на підставі статті 238 КАС України, а не вирішенню шляхом відмови у задоволенні позову. При цьому скаржниця посилалася на пункт 4 частини першої статті 317 КАС України.

11.4. На обґрунтування підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржниця зазначала про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 24, 58 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статей 13, 20 Кодексу суддівської етики у правовідносинах, пов`язаних із виданням керівництвом суду наказу про утворення комісії для перевірки інформації щодо дій судді та отримання пояснень працівників апарату суду.

11.5. Скаржниця наголошувала, що адміністративні повноваження голови суду не охоплюють контролю за діяльністю судді шляхом утворення такої комісії. На її переконання, суди попередніх інстанцій не дослідили питання наявності у керівництва суду повноважень щодо створення комісії та надання їй права отримувати інформацію про суддю від працівників апарату суду, обмежившись висновком про законність мети видання оскаржуваного наказу. При цьому порушення своїх прав скаржниця пов`язувала зі збиранням та поширенням інформації про неї серед працівників суду, що, за її твердженням, негативно вплинуло на її авторитет як судді.

12. У відзиві на касаційну скаргу Господарський суд Івано-Франківської області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що наказ стосувався організації безпеки суду, контролю за доступом до його приміщення та збереження судових справ і майна, а не втручання у здійснення правосуддя. Також наголошує на відсутності безпосередніх юридичних наслідків службової записки.

13. Ухвалою судді Верховного Суду Єресько Л.О.↗ від 26.06.2026 закінчено підготовчі дії у справі № 300/781/23 та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до вимог статей 340 та 345 КАС України.

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та аргументів учасників справи

14. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, на підставі встановлених фактичних обставин справи та не вправі встановлювати нові обставини або переоцінювати докази.

15. Спір у цій справі виник у зв`язку з виданням заступником голови Господарського суду Івано-Франківської області наказу від 29.08.2022 № 17-А/г, яким утворено комісію для перевірки інформації щодо доступу сторонніх осіб до приміщення суду, та складенням за результатами цієї перевірки службової записки від 12.09.2022 № 01-28/вих/277/22. При цьому предметом судового контролю щодо першої позовної вимоги є правомірність видання зазначеного наказу в межах адміністративних повноважень керівництва суду, тоді як щодо другої - можливість самостійного оскарження висновків комісії, викладених у службовій записці, з огляду на їхню правову природу та наслідки для прав і законних інтересів позивачки.

16. Щодо доводів касаційної скарги про протиправність наказу заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г, зокрема в аспекті перевищення керівництвом суду адміністративних повноважень шляхом утворення відповідної комісії та порушення гарантій незалежності судді, на чому наполягає скаржниця, колегія суддів зазначає наступне.

17. Статтею 126 Конституції України закріплено незалежність і недоторканність судді. Згідно зі статтею 48 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суддя у своїй діяльності щодо здійснення правосуддя є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання.

18. Відповідно до статті 24 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» голова місцевого суду здійснює визначені цією статтею адміністративні повноваження, а з питань, що належать до цих повноважень, видає накази і розпорядження. Частиною третьою цієї статті передбачено порядок здійснення адміністративних повноважень голови місцевого суду в разі його відсутності. Згідно зі статтею 25 цього Закону заступник голови місцевого суду здійснює адміністративні повноваження, визначені головою суду.

19. У цьому контексті колегія суддів зауважує, що здійснення адміністративним керівництвом суду повноважень щодо організаційного забезпечення його діяльності необхідно розмежовувати із втручанням у здійснення суддею правосуддя. Вирішення питання про правомірність видання оскаржуваного наказу потребує врахування його змісту, мети та характеру повноважень, наданих утвореній ним комісії, з огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини цієї справи.

20. Як установлено судами попередніх інстанцій, наказ від 29.08.2022 № 17-А/г «Про вжиття заходів щодо забезпечення безпеки суддів, працівників апарату суду, збереження матеріалів судових справ, майна суду» видано у зв`язку з наявністю інформації про неодноразове проведення до приміщення суду сторонніх осіб без реєстрації на пункті пропуску, їх перебування у приміщенні суду в робочий та неробочий час без супроводу працівників суду, зокрема на третьому та четвертому поверхах. Цим наказом утворено комісію, якій доручено перевірити зазначену інформацію, надано право отримувати необхідні для перевірки відомості від працівників суду та повідомити про її результати голову і заступника голови суду.

21. Суди попередніх інстанцій також установили, що на час видання оскаржуваного наказу голова Господарського суду Івано-Франківської області був відсутній на роботі, у зв`язку із чим його адміністративні повноваження здійснювала заступник голови суду Ткаченко І.В . При цьому відповідно до наказу від 16.12.2019 № 44-А/г «Про розподіл обов`язків між головою та заступником голови суду» до адміністративних повноважень заступника голови суду належали, зокрема, моніторинг стану дотримання Правил внутрішнього трудового розпорядку працівниками суду та організація взаємодії зі Службою судової охорони, її територіальними органами і правоохоронними органами з питань забезпечення охорони приміщення, працівників та відвідувачів суду.

22. Правила внутрішнього трудового розпорядку Господарського суду Івано-Франківської області затверджено рішенням зборів трудового колективу від 07.02.2014 № 1 зі змінами, внесеними рішенням від 26.02.2016 № 1. Пунктом 1.4 Правил внутрішнього трудового розпорядку передбачено, що вони мають на меті, зокрема, забезпечення чіткої організації праці, належних та безпечних умов праці, підвищення авторитету судової влади. Водночас відповідно до пункту 4.2 цих Правил керівництво господарського суду зобов`язане забезпечити правильну організацію діяльності суду, створити належні та безпечні умови праці, уживати заходів для усунення обставин, які перешкоджають нормальній роботі працівників, та не приховувати обставин, що становлять загрозу для їхнього життя, здоров`я і безпеки.

23. Як установив суд першої інстанції, у період поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19 та війни російської федерації проти України Господарським судом Івано-Франківської області вживалися додаткові заходи щодо забезпечення безпеки суддів, працівників апарату суду, відвідувачів суду, збереження матеріалів судових справ, матеріальних цінностей і майна суду. Зокрема, рішенням зборів суддів цього суду від 16.03.2020 № 3, з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211, зі змінами, вирішено на час дії карантину заборонити пропуск до приміщення суду осіб, які не є учасниками судових засідань. Водночас суд першої інстанції встановив, що наказ від 29.08.2022 № 17-А/г видано з урахуванням дії на території України воєнного стану та наявної інформації про перебування сторонніх осіб у приміщенні суду без належної реєстрації.

24. Таким чином, обов`язок суддів дотримуватися встановлених у суді організаційних правил щодо безпеки та порядку доступу до приміщення не означає їх підпорядкування голові суду або його заступнику під час здійснення правосуддя. Водночас гарантії незалежності судді не звільняють його від дотримання заходів безпеки, які застосовуються в суді і не стосуються вирішення конкретних судових справ.

25. Ураховуючи приписи статей 24, 25 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та встановлений судами розподіл адміністративних обов`язків, колегія суддів уважає, що до організаційних повноважень керівництва суду може належати утворення комісії для з`ясування обставин дотримання правил доступу до приміщення суду та забезпечення його безпеки. При цьому таке повноваження не є правом на проведення дисциплінарного розслідування щодо судді або перевірку його процесуальної діяльності. Як установили суди попередніх інстанцій, оскаржуваний наказ було видано саме з метою перевірки інформації щодо перебування сторонніх осіб у приміщенні суду без належної реєстрації.

26. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 29.08.2022 № 17-А/г, суди попередніх інстанцій виходили з того, що цей наказ видано заступником голови суду для перевірки інформації, наданої працівниками Служби судової охорони, щодо перебування в приміщенні суду сторонніх осіб без належної реєстрації, а не для збирання інформації про позивачку як суддю. При цьому суди врахували положення статей 24, 25 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», визначений розподіл адміністративних обов`язків між головою та заступником голови суду, Правила внутрішнього трудового розпорядку, рішення зборів суддів Господарського суду Івано-Франківської області від 16.03.2020 № 3 щодо обмеження пропуску осіб до приміщення суду на час карантину, а також необхідність забезпечення безпеки суду в умовах дії воєнного стану. З огляду на мету видання наказу та характер доручених комісії заходів суди дійшли висновку про його відповідність вимогам Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та відсутність порушення прав і законних інтересів позивачки.

27. Оцінюючи доводи скаржниці про порушення гарантій незалежності судді, колегія суддів зауважує, що такі доводи належить розглядати з урахуванням установлених судами попередніх інстанцій обставин щодо мети видання оскаржуваного наказу, змісту доручених комісії заходів та характеру повноважень, у межах яких здійснювалася відповідна перевірка. У цьому аспекті необхідно розмежовувати здійснення адміністративним керівництвом суду організаційних заходів щодо забезпечення його функціонування та втручання у процесуальну діяльність судді.

28. Як установлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваний наказ стосувався перевірки інформації щодо дотримання пропускного режиму та перебування сторонніх осіб у приміщенні суду, а не здійснення контролю за процесуальною діяльністю позивачки. При цьому положення наказу не передбачали надання утвореній комісії повноважень щодо перевірки законності чи обґрунтованості ухвалених позивачкою судових рішень, контролю за розглядом нею конкретних справ або надання їй обов`язкових указівок щодо здійснення правосуддя.

29. Щодо посилань скаржниці на положення статті 58 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Кодексу суддівської етики та коментар до нього колегія суддів зазначає, що наведені положення належить ураховувати у взаємозв`язку із законодавчими гарантіями незалежності суддів та визначеними законом адміністративними повноваженнями керівництва суду. Водночас наведені скаржницею доводи підлягають оцінці з урахуванням установленого судами змісту оскаржуваного наказу та характеру заходів, для здійснення яких його видано.

30. Щодо доводів скаржниці про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 24, 58 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статей 13, 20 Кодексу суддівської етики у подібних правовідносинах колегія суддів зазначає наступне.

31. Як убачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, вирішуючи спір у частині вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 29.08.2022 № 17-А/г, суди попередніх інстанцій виходили з положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів», якими визначено адміністративні повноваження голови місцевого суду та його заступника. Зокрема, суд апеляційної інстанції застосував положення статей 24, 25 цього Закону, урахувавши встановлені обставини щодо здійснення заступником голови суду адміністративних повноважень у зв`язку з відсутністю голови суду, а також визначений наказом від 16.12.2019 № 44-А/г розподіл адміністративних обов`язків між ними.

32. При цьому суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ видано з метою перевірки інформації, наданої працівниками Служби судової охорони, щодо перебування в приміщенні суду сторонніх осіб без реєстрації, а не для здійснення контролю за процесуальною діяльністю позивачки. Саме зазначені обставини та зміст доручених комісії заходів були покладені судами в основу висновку про правомірність видання спірного наказу.

33. Водночас положення статті 58 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та статей 13, 20 Кодексу суддівської етики, на які посилається скаржниця, не становили самостійної нормативної підстави висновків судів попередніх інстанцій щодо правомірності оскаржуваного наказу. Наведені положення скаржниця пов`язує з гарантіями незалежності судді, межами адміністративних повноважень керівництва суду та необхідністю захисту авторитету судді.

34. Ураховуючи характер спірних правовідносин, установлені судами попередніх інстанцій обставини щодо мети видання оскаржуваного наказу, змісту доручених комісії заходів та адміністративних повноважень заступника голови суду, колегія суддів уважає, що наведені скаржницею доводи не свідчать про неправильне застосування судами положень статті 24 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та не обґрунтовують необхідності формування окремого висновку Верховного Суду щодо застосування зазначених нею положень законодавства і Кодексу суддівської етики у подібних правовідносинах за обставин цієї справи.

35. Ураховуючи наведене, колегія суддів уважає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій щодо правомірності видання заступником голови Господарського суду Івано-Франківської області наказу від 29.08.2022 № 17-А/г у межах наданих їй адміністративних повноважень та відсутності підстав для задоволення позовної вимоги про визнання цього наказу протиправним і його скасування. За таких обставин підстави для скасування оскаржуваних судових рішень у цій частині відсутні.

36. Вирішуючи питання про можливість самостійного оскарження висновків комісії, утвореної наказом заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г, які оформлені шляхом складання службової записки № 01-28/вих/277/22 від 12.09.2022, суд повинен виходити з їх змісту, юридичної природи та наявності безпосередніх правових наслідків для позивачки.

37. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

38. За змістом пунктів 2, 7 частини першої статті 4 КАС України визначальною ознакою публічно-правового спору є здійснення однією зі сторін публічно-владних управлінських функцій та виникнення спору у зв`язку з їх виконанням або невиконанням. Водночас сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для віднесення такого спору до адміністративної юрисдикції. Вирішальне значення мають характер спірних правовідносин та правова природа рішення, дії чи бездіяльності, які є предметом оскарження.

39. Для цілей адміністративного судочинства публічно-владні управлінські функції слід розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень, спрямовану на виконання покладених на нього Конституцією та законами України завдань.

40. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

41. Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

42. Отже, реалізація права на судовий захист передбачає необхідність обґрунтування особою порушення її прав, свобод або законних інтересів. Водночас вирішення питання про можливість самостійного судового оскарження рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень потребує врахування їх правової природи та характеру правових наслідків для особи. Саме з огляду на зазначені критерії належить оцінювати можливість самостійного оскарження висновків комісії, оформлених службовою запискою.

43. У практиці Верховного Суду щодо оскарження висновків службових перевірок і розслідувань сформовано правовий підхід, відповідно до якого документ, що лише фіксує зібрані відомості та результати проведеної перевірки і не має обов`язкового характеру, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує правові наслідки для особи. При цьому обставини, відображені в такому документі, можуть бути підтверджені або спростовані судом під час розгляду спору щодо законності рішення, прийнятого на підставі відповідних висновків.

44. Зокрема, у постанові від 10.02.2021 у справі № 640/9600/20 Верховний Суд зазначив, що висновок службового розслідування, у якому відображено узагальнений опис виявлених порушень, за своєю правовою природою є службовим документом, який фіксує результати проведеного розслідування та є носієм доказової інформації, а не рішенням суб`єкта владних повноважень, яке має обов`язковий характер і безпосередньо породжує правові наслідки для особи. Зафіксовані в такому висновку обставини можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі виникнення спору щодо законності рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на підставі відповідних висновків.

45. З огляду на зазначене Верховний Суд дійшов висновку, що правова природа висновку службового розслідування, який сам по собі не породжує обов`язкових юридичних наслідків, унеможливлює самостійний судовий розгляд вимог про визнання його протиправним та скасування. При цьому, застосовуючи пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, Суд виходив із того, що поняття спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, охоплює також спори, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

46. Аналогічний правовий підхід викладено у постановах Верховного Суду від 10.09.2019 у справі № 826/13810/16, від 12.12.2019 у справі № 815/3366/16 та від 29.11.2019 у справі № 808/965/17, на які посилається скаржниця. Зокрема, у зазначених справах Верховний Суд виходив із того, що висновки службових розслідувань і перевірок, які лише фіксують їх результати та не мають самостійної регулятивної дії, не можуть бути предметом самостійного судового оскарження, у зв`язку із чим належним процесуальним наслідком є закриття провадження у відповідній частині, а не відмова в задоволенні позову по суті.

47. Колегія суддів вважає за можливе врахувати правовий підхід, застосований Верховним Судом у постановах від 10.02.2021 у справі № 640/9600/20, від 10.09.2019 у справі № 826/13810/16, від 12.12.2019 у справі № 815/3366/16 та від 29.11.2019 у справі № 808/965/17, під час вирішення позовної вимоги про визнання протиправними висновків комісії, оформлених службовою запискою від 12.09.2022 № 01-28/вих/277/22, з огляду на подібність правової природи таких документів, які мають інформаційний характер і самі по собі не породжують обов`язкових юридичних наслідків.

48. Отже, у цій справі суди встановили, що результати діяльності комісії оформлено службовою запискою від 12.09.2022 № 01-28/вих/277/22 на ім`я голови суду. Відомостей про те, що цією запискою до позивачки застосовано захід відповідальності, змінено її статус або покладено на неї безпосередні юридичні обов`язки, оскаржувані судові рішення не містять.

49. За таких обставин висновки комісії, викладені у службовій записці, не становлять самостійного предмета судового оскарження в порядку адміністративного судочинства. При цьому можливі негативні наслідки використання зібраної інформації у подальшому не позбавляють особу права оскаржувати конкретне рішення чи дії, якими її права дійсно порушено.

50. Та обставина, що скаржниця пов`язує викладену у службовій записці інформацію з негативним впливом на свою професійну репутацію, не надає службовій записці властивостей індивідуального акта, якщо вона не містить обов`язкового припису та сама не змінює правового становища особи. Оцінка правомірності можливих наступних рішень чи дій, учинених на підставі цієї інформації, не є предметом касаційного перегляду у цій справі.

51. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Вказана процесуальна підстава охоплює також вимоги щодо документів, які взагалі не підлягають самостійному судовому розгляду через відсутність безпосередніх правових наслідків.

52. Таким чином, суди попередніх інстанцій, установивши інформаційний характер службової записки, помилково вирішили зазначену позовну вимогу по суті та відмовили в її задоволенні. Належним процесуальним наслідком у цій частині є закриття провадження у справі.

53. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

54. За приписами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

55. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

56. Частиною першою статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

57. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

58. Отже, за результатами касаційного перегляду колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір у частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу заступника голови Господарського суду Івано-Франківської області від 29.08.2022 № 17-А/г, а тому підстав для скасування оскаржуваних судових рішень у цій частині немає.

59. Водночас суди попередніх інстанцій, установивши, що висновки комісії, оформлені службовою запискою від 12.09.2022 № 01-28/вих/277/22, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує безпосередні юридичні наслідки для позивачки, помилково розглянули вимогу щодо них по суті та відмовили у її задоволенні. За таких обставин судові рішення в цій частині підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

60. Суд касаційної інстанції, закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог щодо висновків комісії, оформлених службовою запискою від 12.09.2022 № 01-28/вих/277/22, не зазначає відповідно до частини першої статті 239 КАС України суд, до юрисдикції якого віднесено розгляд цієї справи, з огляду на те, що ця справа в означеній частині непідсудна жодному суду.

61. Такий висновок ґрунтується на правовій позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 9901/70/19, відповідно до якої поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

62. Отже, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині вирішення позовної вимоги про визнання протиправними висновків комісії - скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині, а в іншій частині - залишенню без змін.

Керуючись статтями 238, 341, 349, 350, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд