ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 340/902/25

ВСТУП

У справі, яка розглядається, ключовим є питання підстав для звернення одного суб`єкта владних повноважень з позовом до адміністративного суду, де відповідачем є інший суб`єкт владних повноважень.

1. У лютому 2025 року Дмитрівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області (далі - позивач, Дмитрівська сільська рада) звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Знам`янської міської ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - відповідач, Знам`янської міської ради), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Знам`янської міської ради Знам`янського району Кіровоградської області від 31.05.2013 №934, відповідно до якого затверджено проект Генерального плану міста Знам`янка.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачем зазначено, що його законні інтереси та права порушені відповідачем при прийнятті рішення від 31.05.2013 №934, відповідно до якого затверджено Генеральний план міста Знам`янка, до якого безпідставно включено окремі земельні ділянки, які перебувають у комунальній власності позивача, що в свою чергу є перешкодою у забезпеченні здійснення законних прав Дмитрівської сільської ради на встановлення меж Дмитрівської сільської територіальної громади.

3. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2025, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025, закрито провадження у справі.

4. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі №340/902/25, виходив із того, що цей спір, який виник між суб`єктами владних повноважень, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Обґрунтовуючи свою позицію, суди зазначили, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у ширшому значенні - як таке, що охоплює як спори, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і ті, що взагалі не підлягають судовому розгляду, посилаючись на правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 05.06.2024 у справі №580/1941/22 та від 08.09.2022 у справі №300/1263/22.

5. 27.10.2025 до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції порушені норми матеріального та процесуального права. На думку позивача, не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, а тому судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню повністю з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.09.2025, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С.Г.↗, судді: ОСОБА_1., Тацій Л.В.↗

8. Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025.

9. 03.11.2025 до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшов відзив Знам`янської міської ради Кропивницького району Кіровоградської області, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.

10. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г.↗ від 24.02.2026 №6928/26 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відрахуванням 13.01.2026 судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду внаслідок прийняття Вищою радою правосуддя рішення від 13.01.2026 №17/0/15-26 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.02.2026 №232/0/78-26, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.02.2026, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г.↗, суддів: Тацій Л.В.↗, ОСОБА_2.

11. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г.↗ від 26.10.2026 №39536/26 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відрахуванням 06.10.2026 судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду внаслідок прийняття Вищою радою правосуддя рішення від 06.10.2026 №2047/0/15-26 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» (наказ Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.10.2026 №4929/0/5-26),на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26.10.2026 №1409/0/78-26, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.10.2026, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г.↗, суддів: Рибачука А.І.↗, Тацій Л.В.↗

12. Ухвалою Верховного Суду від 27.10.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

13. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

14. Пунктом 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

15. Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

16. За правилами частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

17. Пунктом 5 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

18. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі №812/1234/18 та Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

19. При цьому приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він зумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

20. Публічно-правовим є, зокрема спір, у якому сторони правовідносин одна щодо іншої не є рівноправними і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншій стороні певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник, зокрема, між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17 та від 04.09.2018 у справі №823/2042/16.

21. У цій справі суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі, виходив із того, що цей спір, який виник між суб`єктами владних повноважень, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. За змістом статей 2, 4 та 5 КАС України суб`єкт владних повноважень може звернутися до адміністративного суду лише у компетенційних спорах або якщо право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом. Оскільки цей спір не є компетенційним, а право звернення органу місцевого самоврядування з позовом до суду у спірних правовідносинах не передбачено законом, наявні підстави для закриття провадження у справі.

22. Водночас колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій помилковими з огляду на таке.

23. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

24. Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

25. Відповідно до статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування.

26. Статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР в редакції на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

27. Згідно зі статтею 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

28. Відповідно до статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

29. Право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону №280/97-ВР; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина 4 статті 71).

30. Колегія суддів також враховує, що у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №804/3091/18, від 06.06.2018 у справі №811/289/16, від 17.10.2018 у справі №822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №806/1592/16, від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а, від 11.06.2019 у справі №820/2639/18, від 26.09.2019 у справі №804/2272/17, від 21.11. 2019 у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05.12.2019 у справі №400/2509/18, від 17.12.2019 у справі №816/844/18 неодноразово висловлювався правовий висновок стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

31. Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що містяться, зокрема у постановах від 10.04.2018 у справі №1519/2-787/11, від 11.04.2018 у справі №161/14920/16-а, від 15.05.2018 у справі №520/10754/14-ц та від 22.04.2019 у справі №369/3043/17-ц, у разі, якщо позивачем є орган місцевого самоврядування, судами має враховуватися дуалістичний характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, а саме, що одні повноваження є владними, інші - такими, що спрямовані на реалізацію цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери. Тому, якщо такі органи звертаються з позовом з метою захисту суспільного інтересу щодо відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови та розвитку території на місцевому рівні, то такі справи підсудні адміністративним судам, а якщо з метою захисту права комунальної власності, то - цивільним або господарським.

32. До того ж Суд враховує, що відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 18.10.2018 у справі №813/2243/17, спір належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, якщо він має всі ознаки публічно-правового спору, а саме: відповідачем виступає суб`єкт владних повноважень, оскаржувані рішення та припис є результатом здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій; позов подано органом місцевого самоврядування, право якого на звернення до суду визначено статтею 71 Закону №280/97-ВР.

33. Отже органи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду з позовом з метою реалізації своїх повноважень та забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, а також захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.02.2024 у справі №300/2289/23 та від 04.04.2024 у справі №600/2709/22-а, від 09.04.2025 у справі №380/15993/25.

34. У цій справі предметом позовних вимог є рішення Знам`янської міської ради Знам`янського району Кіровоградської області від 31.05.2013 №934, відповідно до якого затверджено проект Генерального плану міста Знам`янка.

35. Відповідно до пункту 2 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI в редакції на час виникнення спірних правовідносин) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

36. Згідно з абзацом 1 частини 1 статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

37. Відповідно до частин 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

38. Згідно з частинами 5, 6 статті 17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

39. Відповідно до пункту 7 частини 8 статті 17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад.

40. Згідно з абзацом 9 пункту 1.4 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 (далі - Порядок №290 в редакції на час виникнення спірних правовідносин) організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення узгодження проєкту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів.

41. Отже, Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні з чітко визначеною процедурою його розроблення та затвердження.

42. З матеріалів справи вбачається, що з метою захисту прав та інтересів Дмитрівської сільської територіальної громади на виконання функцій та повноважень місцевого самоврядування, Дмитрівська сільська рада звернулася до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Знам`янської міської ради Знам`янського району Кіровоградської області від 31.05.2013 №934, відповідно до якого затверджено проект Генерального плану міста Знам`янка.

43. Приймаючи оскаржуване рішення, Знам`янська міська рада Знам`янського району Кіровоградської області, діючи як представницький орган місцевого самоврядування, на виконання своїх наданих законом повноважень, реалізувала публічно-владні управлінські функції щодо затвердження містобудівної документації - генерального плану населеного пункту.

44. Водночас у позові Дмитрівська сільська рада не вказує про порушення її права власності чи користування на земельні ділянки як суміжного землекористувача, а лише про порушення відповідачем законодавчо встановленої процедури на затвердження містобудівної документації - проект Генерального плану міста Знам`янка та у цих правовідносинах представляє інтереси Дмитрівської сільської територіальної громади.

45. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що Дмитрівська сільська рада, звертаючись із цим позовом діє не у власних інтересах, а в інтересах Дмитрівської сільської територіальної громади, представником якої вона виступає.

Водночас у цих правовідносинах Дмитрівська сільська рада не реалізує владні управлінські функції, а діє як представник інтересів територіальної громади у сфері містобудування.

46. Тому цей спір не є компетенційним, оскільки не стосується розмежування повноважень між суб`єктами владних повноважень, не пов`язаний із оспорюванням меж чи обсягу їх компетенції, а предметом спору є виключно законність рішення відповідача щодо затвердження містобудівної документації.

47. Таким чином, спір має публічно-правовий характер, виник у зв`язку з перевіркою законності рішення органу місцевого самоврядування та спрямований на захист інтересів територіальної громади, при цьому не є ані приватноправовим, ані компетенційним спором.

48. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, а суд апеляційної інстанції вказаних порушень не виправив.

49. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

50. За таких обставин ухвала Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2025 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025 підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

51. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 КАС, Суд -