ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 520/3761/26

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, Національне агентство, відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати обґрунтований висновок НАЗК щодо виявлення ознак кримінального правопорушення, пов`язаного з корупцією від 17.07.2025, складений за результатами проведення моніторингу способу життя депутата Харківської міської ради ОСОБА_1 (далі - висновок НАЗК, висновок від 17.07.2025).

На обґрунтування позовних вимог зазначав, що висновки НАЗК щодо зазначення при поданні декларації суб`єктом декларування - ОСОБА_1 недостовірних відомостей, наведені в обґрунтованому висновку щодо виявлення ознак кримінального правопорушення, пов`язаного з корупцією від 17.07.2025, є незаконними, необґрунтованими, невмотивованими та такими, що зроблені без жодного врахування пояснень та доданих доказів суб`єкта декларування, а також, що прийняті із порушенням встановленої законом процедури, у зв`язку із чим вказаний обґрунтований висновок підлягає скасуванню.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

На підставі статті 514 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII), Порядку здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування, затвердженого наказом Національного агентства від 26.10.2023 № 236/23, який зареєстрований у Міністерстві юстиції України 27.10.2023 за № 1873/40929 (далі - Порядок № 236/23), НАЗК здійснило моніторинг способу життя депутата Харківської міської ради ОСОБА_1 .

За результатами моніторингу встановлено внесення суб`єктом декларування до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2021 рік недостовірних відомостей на загальну суму 17 244 794, 06 грн.

У висновку від 17.07.2025 зазначено, що Національне агентство встановило ознаки порушення ОСОБА_1 вимог частини другої статті 3662 Кримінального кодексу України (далі - КК України) та відповідно до абзацу 2 частини четвертої статті 514 Закону № 1700-VII матеріали стосовно зазначеної особи скеровуються до Національної поліції України для проведення досудового розслідування з метою притягнення його до кримінальної відповідальності.

Не погоджуючись із діями НАЗК щодо здійснення моніторингу способу життя, а також із змістом затвердженого Національним агентством обґрунтованого висновку, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 відмовлено у відкритті провадження у справі. Роз`яснено позивачу, що для захисту своїх прав та законних інтересів він має право звернутись до відповідного суду загальної юрисдикції, в порядку цивільного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд першої інстанції виходив з того, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, адже обґрунтований висновок щодо виявлення ознак кримінального правопорушення, пов`язаного з корупцією, складений за результатом моніторингу способу життя суб`єктів декларування не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки оцінка викладеної у висновку інформації щодо наявності в діях позивача ознак правопорушення, передбаченого статтею 3685 КК України, належить до компетенції органів, які здійснюють кримінальне провадження.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2026 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 змінено, викладено мотивувальну частину ухвали в редакції цієї постанови. Абзац 2 резолютивної частини ухвали Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 виключено. У решті ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що обґрунтований висновок щодо виявлення ознак кримінального правопорушення, пов`язаного з корупцією, складений за результатом моніторингу способу життя суб`єктів декларування, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, а отже, не підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

Суд апеляційної інстанції також указав, що обґрунтований висновок НАЗК, прийнятий за результатами моніторингу способу життя суб`єктів декларування, не тягне безпосередньо виникнення для особи, моніторинг способу життя якої проводився, будь-яких правових наслідків, та за своєю правовою природою є лише способом фіксування обставин можливого вчинення особою корупційного правопорушення. Проаналізувавши зазначений висновок, суд апеляційної інстанції зазначив, що він не містить жодних обов`язкових до виконання позивачем приписів, строку їх виконання тощо, а тому вказаний висновок не може вважатись рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України.

Водночас суд апеляційної інстанції погодився з доводами апеляційної скарги про помилковість зазначення в мотивувальній частині оскаржуваної ухвали про відсутність на час складання оскаржуваного висновку окремого порядку здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування, оскільки на час складання обґрунтованого висновку НАЗК від 17.07.2025 такий порядок уже існував, а саме: Порядок здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування № 236/2 від 26.10.2023, з урахуванням чого мотивувальну частину ухвали Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 змінено із її викладенням у редакції цієї постанови.

Суд апеляційної інстанції також уважав помилковим роз`яснення позивачу у резолютивній частині ухвали суду першої інстанції, що для захисту своїх прав та законних інтересів він має право звернутися до відповідного суду загальної юрисдикції, в порядку цивільного судочинства, оскільки такі позови ініційовані з метою оцінки обставин, які становлять предмет доказування у кримінальному провадженні, чи з метою створення поза межами останнього передумов для визнання доказу, отриманого у такому провадженні, неналежним або недопустимим, не підлягають судовому розгляду за правилами жодного виду судочинства.

Не погоджуючись із оскаржуваними ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 , в інтересах якого діє представник - адвокат Данило С. М., звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставою для відкриття касаційного провадження у справі № 520/3761/26 визначено посилання скаржника у касаційній скарзі на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що під час прийняття оскаржуваного обґрунтованого висновку від 17.07.2025 НАЗК діяло не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, адже було суттєво порушено встановлений порядок проведення відповідного моніторингу; використано повноваження не з метою, з якою це повноваження надано; необґрунтовано та нерозсудливо, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а саме без врахування наявних пояснень суб`єкта декларування та без належного мотивування власних висновків за відсутності будь-яких підтверджуючих доказів, а також із порушенням права позивача надати свої пояснення; упереджено, тобто з метою притягнення ОСОБА_1 до відповідальності у будь-який спосіб без жодних на те підстав.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Відповідач наголошує, що оскаржений у цій справі обґрунтований висновок, який складений Національним агентством на виконання владних управлінських функцій, визначених статтею 514 Закону № 1700-VII, у разі встановлення ознак кримінального правопорушення, за своєю природою є повідомленням про кримінальне правопорушення, підтвердження вчинення якого можливо лише в рамках кримінального провадження. Відтак, доводи судів про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права, а водночас аргументи позивача цих висновків не спростовують.

У додаткових поясненнях позивач наголошує, що обґрунтований висновок НАЗК порушує права і законні інтереси ОСОБА_1 , оскільки направлення цього висновку до матеріалів кримінального провадження спричиняє юридичні наслідки для позивача - включення його в об`єкт досудового розслідування, встановлення кваліфікації злочину, виходячи із зазначеної в обґрунтованому висновку суми недостовірних відомостей.

Позивач стверджує, що сам факт наявності кримінального провадження жодним чином не впливає на можливість оскарження актів суб`єкта владних повноважень в рамках адміністративного судочинства.

Представник позивача наголошує, що відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права стосовно можливості оскарження в рамках адміністративного судочинства обґрунтованого висновку НАЗК щодо виявлення ознак кримінального правопорушення, пов`язаного з корупцією, складеного за результатами проведення моніторингу способу життя суб`єкта декларування, що є підставою для касаційного оскарження постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2026 у справі № 520/3761/26, ураховуючи її незаконність та необґрунтованість.

Рух касаційної скарги

18.05.2026 ОСОБА_1 , в інтересах якого діє представник - адвокат Данило С. М., через підсистему «Електронний суд» подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2026.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М.↗, суддів Радишевську О. Р.↗, Соколова В. М↗ для розгляду судової справи № 520/3761/26.

Ухвалою Верховного Суду від 02.07.2026 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє представник - адвокат Данило С. М., на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02.03.2026 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2026 у справі №520/3761/26.

Ухвалою Верховного Суду від 04.11.2026 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частина третя статті 124 Основного Закону України установлює, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно (частина друга статті 2 КАС України).

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.

Повноваження НАЗК визначені у статті 11 Закону № 1700-VII.

Відповідно до підпункту 71 частини першої статті 11 цього Закону НАЗК здійснює в порядку, визначеному цим Законом, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування визначено статтею 514 Закону № 1700-VІІ, якою встановлено, що Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб`єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що подається відповідно до цього Закону.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється Національним агентством на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із медіа та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Порядок здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Національним агентством.

Моніторинг способу життя здійснюється із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

У разі виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство інформує про це спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

Процедура здійснення НАЗК моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Порядком № 236/23.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 236/23 моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з деклараціями особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

У пункті 3 Порядку № 236/23 визначено, що невідповідність рівня життя суб`єкта декларування - це різниця між реальною (ринковою) вартістю набутих активів та інших витрат, здійснених суб`єктом декларування із задекларованим ним майном і доходами.

Згідно з пунктом 6 Порядку № 236/23 рішення про початок здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування приймається керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства на підставі відповідної доповідної записки про наявність ознак невідповідності рівня життя суб`єкта декларування.

Пунктом 8 Порядку № 236/23 визначено, що у разі встановлення невідповідності рівня життя суб`єкта декларування Національне агентство повідомляє про такий факт суб`єкта декларування та дає йому можливість протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом.

Згідно з пунктами 9 та 10 Порядку № 236/23 рішення про завершення моніторингу способу життя суб`єкта декларування приймається керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства на підставі доповідної записки особи, яка здійснювала моніторинг способу життя суб`єкта декларування.

За результатами моніторингу способу життя суб`єкта декларування готується доповідна записка, в якій зазначаються:

дата початку та підстави здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування;

зміст проведених заходів та їх результати, встановлені факти відповідності / невідповідності рівня життя суб`єктів декларування, невиконання інших вимог Закону;

вжиті Національним агентством заходи реагування стосовно суб`єкта декларування в межах прав та повноважень, визначених Законом (за наявності).

Протягом п`яти днів з дня завершення моніторингу способу життя суб`єкта декларування Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або поштового чи електронного зв`язку надсилає повідомлення такому суб`єкту декларування про результати здійсненого щодо нього моніторингу способу життя (пункт 11 Порядку № 236/23).

Відповідно до пункту 13 Порядку № 236/23 у разі виявлення на будь-якій стадії здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування ознак іншого корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.

Спір у цій справі виник через незгоду позивача із висновком НАЗК щодо виявлення в його діях ознак корупційного кримінального правопорушення, який складений за результатами проведення моніторингу способу життя позивача.

Отже, ключовим питанням, яке має бути вирішено при розгляді цієї справи, чи є висновок НАЗК, складений за результатами проведення моніторингу способу життя позивача, індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, який безпосередньо впливає на права, свободи чи інтереси такої особи та, відповідно, може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обґрунтований висновок НАЗК щодо виявлення ознак кримінального правопорушення, пов`язаного з корупцією, складений за результатом моніторингу способу життя суб`єктів декларування, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, а отже, не підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

При цьому суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про необхідність застосування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22, щодо можливості оскарження довідки та обґрунтованого висновку Національного агентства з питань запобігання корупції, прийнятого за результатом повної перевірки декларації суб`єкта декларування, оскільки вважав, що вони не є релевантними обставинам цієї справи.

Узагальнюючи вказані висновки Верховного Суду, суд апеляційної інстанції зазначив, що вони полягають у тому, що довідка НАЗК є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта декларування у вигляді виникнення обов`язку подати відповідну декларацію з достовірними відомостями у встановлений такою довідкою строк. При цьому, довідка НАЗК, у випадку, коли у ній вказано про порушення декларантом вимог законодавства, може впливати на проходження публічної служби та може бути оскаржена в порядку адміністративного судочинства. Проте, оскільки обґрунтований висновок складається на підставі довідки, яка містить висновок про виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, та яка підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, відповідно обґрунтований висновок також може бути оскарженим до адміністративного суду.

Водночас, за висновком суду апеляційної інстанції, у межах проведення моніторингу життя суб`єкта декларування на підставі приписів статті 514 Закону № 1700-VII не передбачено складення будь-яких довідок, які містять обов`язкові до виконання приписи, оскаржуваний у межах цієї справи висновок владних (управлінських) приписів також не містить, що свідчить про відмінність обставин цієї справи.

Проте Верховний Суд, зокрема у постанові від 18.08.2026 у справі № 140/4059/25, у подібних правовідносинах звернув увагу, що питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування, зокрема в аспекті її віднесення до індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства вже було предметом розгляду Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у справі № 420/3078/25.

Верховний Суд у постанові від 18.08.2026 у справі № 140/4059/25 констатував, що правова позиція Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, викладена у постанові від 03.07.2026 у справі № 420/3078/25, можлива до застосування і врахування під час касаційного провадження у цій справі, оскільки, не зважаючи на той факт, що у справі № 420/3078/25 предметом спору була довідка НАЗК, складена за результатами проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, а у цій справі - висновок НАЗК, складений за результатами проведення моніторингу способу життя позивача, однак їх подібність виявляється у контексті тлумачення закону (зокрема, права особи на оскарження їх у судовому порядку відповідно до положень КАС України).

Слід зазначити, що Верховний Суд не відступав від своїх правових висновків, викладених у постановах від 03.07.2026 у справі № № 420/3078/25 та у постанові від 18.08.2026 у справі № 140/4059/25, тому вони є застосовними до спірних правовідносин і мають бути враховані відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України.

Так, у постанові від 03.07.2026 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду відступив від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21 та від 19.02.2026 у справі № 160/30949/24, про те, що у разі наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства, уважає за необхідне відступити від указаних висновків та надалі застосовувати такі юридичні (правові) висновки:

1. Складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування довідка є результатом реалізації публічно-владних управлінських функцій у сфері антикорупційного контролю та має ознаки індивідуального акта, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України. Така довідка безпосередньо впливає на права, свободи, інтереси й обов`язки суб`єкта декларування, зокрема покладає обов`язок подати виправлену декларацію, створює репутаційні наслідки, може впливати на проходження публічної служби, кадрові рішення та ініціювати подальші форми юридичної відповідальності.

Отже, з огляду на її правову природу як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень та відсутність спеціального порядку судового контролю за законністю дій НАЗК при здійсненні повної перевірки декларації, така довідка може бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства на предмет її відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

2. Сам факт наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК повної перевірки декларації особи та складання довідки НАЗК, не змінює правової природи такої довідки і не позбавляє її статусу індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, та, з урахуванням частини вимог пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, зобов`язує адміністративні суди здійснювати контроль за законністю адміністративних актів НАЗК.

3. Межами розгляду справи у адміністративному суді є з`ясування того, чи були дії (рішення) НАЗК правомірними у реалізації владних управлінських функцій та чи відповідає довідка за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності та процедурної справедливості в аспекті критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України. Саме тому конкуренція судових юрисдикцій у такому випадку - відсутня, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.

Отже, як у справі, що розглядається, так і у справах № 420/3078/25 та № 140/4059/25, ключовими питаннями, які постали перед судом касаційної інстанції є належність висновку (довідки) до акту індивідуальної дії та віднесення спору щодо їх оскарження до публічно-правового, у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.

Тобто такі дії є однією з форм реалізації державного фінансового контролю у сфері запобігання корупції. Під час його здійснення НАЗК реалізує владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктами декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Результатом здійснення зазначеної контрольної процедури є формування НАЗК висновків щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції, які оформлюються у формі довідки про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (у цій справі - обґрунтованого висновку).

Отже, слід зазначити, що висновок, складений НАЗК за результатами проведення моніторингу способу життя, є результатом реалізації контрольних функцій цього органу в сфері запобігання корупції, а складення такого висновку завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Більш того, такий висновок НАЗК складається з обставин, установлених під час перевірки, та аргументів контролюючого органу щодо недотримання конкретним суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У контексті наведеного вбачається, що висновок, складений НАЗК за результатами моніторингу способу життя, складається суб`єктом владних повноважень на виконання покладених на нього законом владних управлінських функцій, стосується конкретного суб`єкта декларування, містить індивідуалізовані висновки, які стосуються прав, свобод та охоронюваних законом інтересів суб`єкта декларування, має визначений строк, дія вичерпується виконанням. Таким чином, висновок НАЗК відповідає ознакам акта, визначеним пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України.

Зазначений підхід узгоджується з послідовною правозастосовною практикою Верховного Суду, який неодноразово констатував, що довідка НАЗК про результати повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.

Отже, Верховний Суд констатує, що спірний висновок НАЗК від 17.07.2025, який був складений відповідачем за результатами моніторингу способу життя позивача, за правовою природою є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, прийнятим у межах реалізації владно-управлінських функцій цього органу у сфері запобігання корупції.

Застосовуючи до обставин цієї справи правові висновки судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, сформульовані у постанові від 03.07.2026 у справі № 420/3078/25, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про наявність підстав, визначених пунктом пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, для відмови у відкритті провадження у справі.

У вказаній постанові Верховного Суду, серед іншого, зазначено, що висновки довідки, реалізуючись через механізми статті 513 Закону № 1700-VII, зумовлюють низку самостійних зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових, репутаційних, деліктних та інших правових наслідків для суб`єкта декларування. Такі наслідки самостійно та безпосередньо впливають на його правове становище і не вичерпуються виключно можливістю його подальшого притягнення до юридичної відповідальності.

Повертаючись до спірних правовідносин, Верховний Суд уважає, що висновок НАЗК, який був складений за результатами проведення моніторингу способу життя і який, водночас, містить аргументацію контролюючого органу щодо наявності у діях особи (суб`єкта декларування) ознак кримінального правопорушення, а також той факт, що цей висновок направляється до уповноваженого органу (у цьому випадку до Національної поліції України) для прийняття ним відповідних рішень, свідчить про те, що такий висновок безпосередньо впливає на права та інтереси особи, щодо якої він був складений, та тягне за особою самостійні наслідки (у тому числі, притягнення особи до кримінальної відповідальності).

Однак у справі № 420/3078/25 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду звернув увагу на набуття особливого значення питання про те, чи впливають на правову природу довідки обставини виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення та подальше вжиття заходів, спрямованих на притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності.

Стосовно цього Верховний Суд зауважив, що законодавець розмежовує довідку про результати повної перевірки декларації та документи, які можуть складатися у зв`язку з виявленням в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення. Довідка оформлює результати здійснення заходу фінансового контролю та містить висновки НАЗК щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Протокол про адміністративне правопорушення та обґрунтований висновок складаються для реалізації інших повноважень НАЗК, пов`язаних із реагуванням на виявлені ознаки правопорушень та ініціюванням процедур притягнення особи до юридичної відповідальності. Відображення у довідці висновків про наявність ознак адміністративного чи кримінального правопорушення є лише одним із результатів оцінки обставин, встановлених під час перевірки, та не визначає юридичної природи цього акта. Такі висновки самі по собі не надають особі процесуального статусу, який виникає у зв`язку зі складенням протоколу про адміністративне правопорушення або направленням обґрунтованого висновку до уповноважених органів.

Інакше кажучи, незалежно від змісту встановлених за результатами перевірки обставин довідка залишається актом, прийнятим у межах реалізації НАЗК владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю, щодо перевірки достовірності, повноти та своєчасності подання відомостей у декларації. Не змінює правової природи довідки і подальше використання викладених у ній висновків для вжиття заходів, спрямованих на притягнення особи до юридичної відповідальності. Правова природа акта визначається характером повноважень, у межах яких його прийнято, метою ухвалення такого акта та змістом правовідносин, у яких він виник. Сам по собі факт використання цього акта іншими суб`єктами владних повноважень в межах інших процедур не трансформує його юридичної сутності.

Використання довідки як одного з джерел інформації під час складення протоколу про адміністративне правопорушення, підготовки обґрунтованого висновку чи здійснення інших передбачених законом заходів реагування свідчить лише про можливість врахування викладених у ній відомостей у межах інших самостійних процедур, правова природа яких є відмінною від правовідносин, у межах яких було складено таку довідку.

Додатковим нормативно-правовим підтвердженням цього висновку є приписи частини четвертої статті 511 Закону № 1700-VII, якими визначено, що проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому КПК України. Текстуальний аналіз цієї норми свідчить, що законодавець розмежовує правовідносини, пов`язані зі здійсненням НАЗК державного фінансового контролю, та правовідносини, пов`язані із здійсненням кримінального провадження. Контроль і перевірка декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, закон розглядає як самостійну форму реалізації повноважень НАЗК, яка існує незалежно від здійснення досудового розслідування чи судового розгляду в кримінальному провадженні.

Використання законодавцем формулювання «рішення, прийняті за їхніми результатами», фактично утверджує позицію, що рішення, ухвалені за результатами контрольних процедур, є окремими і самостійними актами, прийнятими за результатами реалізації контрольних повноважень НАЗК. При цьому Закон не містить положень, які б пов`язували юридичну природу або чинність таких актів із фактом початку досудового розслідування чи здійснення кримінального провадження.

Таким чином, Верховний Суд уважає, що законодавче застереження про те, що рішення НАЗК, прийняті за результатами перевірки декларацій (у цій справі - моніторингу способу життя), не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, а лише підкреслюють самостійність відповідних правовідносин та результатів їхньої реалізації. Початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК.

Повертаючись до спірних правовідносин у цій справі, Верховний Суд уважає, що відкриття кримінального провадження або вчинення інших дій, спрямованих на реалізацію механізмів юридичної відповідальності, не усуває юридичних наслідків спірного висновку НАЗК та не припиняє правового зв`язку між цим органом і суб`єктом декларування (особою, щодо якої здійснювався моніторинг) щодо законності його складення.

Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій помилково ототожнили питання судового контролю за законністю висновку НАЗК із питанням оцінки наявності підстав для притягнення позивача до кримінальної відповідальності. Внаслідок такого помилкового підходу суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли висновку про відсутність адміністративної юрисдикції щодо цього спору.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд наголошує, що спірний висновок НАЗК є його рішенням (індивідуальним актом), прийнятим у межах реалізації владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю. Такий висновок зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування (у цій справі - позивача), а спір щодо законності такого висновку та дотримання НАЗК вимог закону під час його складення виникає між особою та суб`єктом владних повноважень у зв`язку зі здійсненням останнім публічно-владних управлінських функцій.

Таким чином, спір про оскарження висновку НАЗК щодо виявлення ознак у діях особи корупційного кримінального правопорушення є публічно-правовим спором, у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, та належить до юрисдикції адміністративних судів.

При цьому Верховний Суд зазначає, що предметом судового контролю в адміністративному процесі є законність реалізації НАЗК наданих йому контрольних функцій та відповідність прийнятого за їх результатами рішення (висновку) встановленим законом критеріям належного урядування.

Тобто під час розгляду такого спору адміністративний суд перевіряє, чи діяло НАЗК на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та законами України, чи дотримано процедуру проведення моніторингу способу життя, чи були встановлені всі обставини, що мають значення для прийняття рішення, чи є висновки НАЗК обґрунтованими, чи дотримано принципи безсторонності, добросовісності, пропорційності та розсудливості, передбачені частиною другою статті 2 КАС України.

Метою такого судового контролю є захист прав, свобод та інтересів суб`єкта декларування у його публічно-правових відносинах з державою від порушень та свавільних дій з боку НАЗК як суб`єкта владних повноважень, а також відновлення порушеного правового статусу особи у разі встановлення протиправності оскаржуваного акта.

Таким чином, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржених ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.

Верховний Суд зауважує, що касаційне провадження у цій справі було відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, водночас під час її касаційного перегляду установлено, що Верховний Суд у постановах від 03.07.2026 у справі № 420/3078/25 та від 18.08.2026 у справі № 140/4059/25 вже сформував правовий висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах. За таких обставин підстави для формування нового правового висновку відсутні, а спір підлягає вирішенню з урахуванням зазначеної правової позиції відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України.

Статтею 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги, скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанції із направленням справи на новий розгляд суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд