ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 340/1343/20

1. У квітні 2020 року Спільне підприємство Товариства з обмежено відповідальністю «Світловодськпобут» (далі - СП ТОВ «Світловодськпобут») звернулося до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Світловодської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просило визнати протиправним рішення виконавчого комітету Світловодської міської ради від 12 грудня 2019 року № 968 «Про переобладнання квартир та встановлення індивідуального опалення в квартирах багатоквартирних житлових будинках м. Світловодська».

2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, закрито провадження у справі, роз`яснено позивачу, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.

3. СП ТОВ «Світловодськпобут» з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й скерувати справу до Кіровоградського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 12 грудня 2019 року виконавчий комітет Світловодської міської ради прийняв рішення №968 «Про переобладнання квартир та встановлення індивідуального опалення в квартирах багатоквартирних житлових будинків м. Світловодськ», де розглянувши протокол засідання постійно діючої комісії для розгляду питань щодо відключення споживачів від систем (мереж) централізованого опалення (теплопостачання) та постачання гарячої води від 4 грудня 2019 року №7, враховуючи надзвичайний стан, оголошений в місті, в зв`язку із несвоєчасним початком опалювального сезону, а також з метою забезпечення громадян належними санітарними умовами проживання, вирішив надати дозвіл на переобладнання квартир та встановлення систем індивідуального опалення в квартирах багатоквартирних житлових будинків при умові наявності технічних умов та відповідно до вимог чинних державних будівельних норм та правил громадянам згідно додатку 1 до цього рішення, роботи проводити в міжопалювальний період, але не пізніше 1 жовтня 2020 року.

5. Листом від 06 грудня 2019 року №163/01-08 Міністерство розвитку громад та територій України звернулося до Світловодської міської ради з проханням надати вичерпну інформацію щодо причин зриву опалювального періоду в м. Світловодську Кіровоградської області та прийняти рішення Світловодською міською радою і здійснити заходи щодо забезпечення початку опалювального періоду 2019 / 20 року.

6. Протягом періоду з 25 листопада 2019 року по 28 грудня 2019 року проводилися засідання штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, за результатами чого складалися відповідні протоколи, де зафіксовано, що станом на 8.00 25 листопада 2019 року на системах теплопостачання виявлено 13 місць поривів трубопроводу внутрішньо - будинкових та міжбудинкових мереж централізованого теплопостачання для ліквідації чого залучено 13 аварійно - відновлювальних бригад різних підприємств, а також силами УДСНС України в області сформований загін, який також прибув до міста з метою надання допомоги в ліквідації надзвичайної ситуації.

7. До штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації зверталися підприємства міста стосовно утеплення теплових мереж та постало питання повернення авансових платежів бюджетним установам міста за ненадану послугу теплопостачальним підприємством СП ТОВ «Світловодськпобут», яке не може повернути ці кошти.

8. Судами встановлено, що на засідання штабу керівник СП ТОВ «Світловодськпобут» не прибував та не надав інформацію до штабу, і як наслідок, штаб не міг надати достовірну інформацію мешканцям міста, які звертаються з приводу забезпечення теплопостачанням своїх помешкань. Звернення, що надходили від виконавчого комітету та мешканців міста керівництвом СП ТОВ «Світловодськпобут» ігнорувалися, план проведення робіт щодо ліквідації технологічних поривів та їх закриття СП ТОВ «Світловодськпобут» до штабу не надано, інформації щодо роботи котелень та проведення аварійно - відновлювальних робіт не має. Виникали нові місця поривів тепломережі та постійно надходили заяви та скарги мешканців міста щодо температурного режиму і несправності тепломережі.

9. За інформацією секретаря міської ради Сапянова Ю.О., генеральний директор СП ТОВ «Світловодськпобут» Московський С.В. на обласній комісії з питань техногенно - екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій зазначив, зокрема, що є декілька будинків, по яким потрібно прийняти рішення щодо автономного опалення.

10. Згідно протоколів засідань міського оперативного штабу для вжиття невідкладних заходів у разі виникнення надзвичайних ситуацій протягом зимового періоду року, встановлено, що СП ТОВ «Світловодськпобут» не виконує відпрацьований графік підвищення температури теплоносія, в зв`язку з чим існувала необхідність пропрацювання питання забезпечення жителів міста індивідуальним опаленням в рамках надзвичайної ситуації в місті, та за висновками штабу та батьківських комітетів навчальних закладів підприємство СП ТОВ «Світловодськпобут» не здатне забезпечити місто належним теплоносієм.

11. Відповідно довідки виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області від 27 листопада 2019 року № 01-09/56/2 про порушення нормальних умов життєдіяльності м. Світловодська встановлено, що починаючи з 23 листопада 2019 року у м.Світловодську через аварії на системах теплопостачання без опалення залишилося 111 житлових будинків, 5 закладів освіти та 9 дитячих будинків, внаслідок низької температури зовнішнього повітря в деяких квартирах будинків температура не піднімалася вище + 8 - +10 гр.С, що спричинило появу на стінах та стелях грибка, цвілі, а вологість перевищує санітарні норми та в будинках з верхньою розводкою тепломережі виявилися факти перемерзання мереж, руйнування труб, що спричинило підтоплення в деяких житлових будинках. Все вищевикладене призвело до порушення нормальних умов життєдіяльності більше 13 000 осіб населення, захворювання на ГРЗ та загострення хронічних хвороб, навчальний процес в загальноосвітніх школах та дошкільних навчальних закладах зупинений.

12. Рішення виконавчого комітету Світловодської міської ради від 12 грудня 2019 року № 968 «Про переобладнання квартир та встановлення індивідуального опалення в квартирах багатоквартирних житлових будинках м. Світловодська» прийняте на підставі протоколу засідання постійно діючої комісії для розгляду питань щодо відключення споживачів від систем (мереж) централізованого опалення (теплопостачання) та постачання гарячої води від 04 грудня 2019 року №7, стосується 1071 громадян - власників квартир у багатоквартирних житлових будинках, які подали заяви на відключення квартир від систем (мереж) централізованого опалення (теплопостачання) та постачання гарячої води (вказані у додатку 1 до рішення).

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що надання житлово-комунальних послуг позивачем здійснюється виключно на договірних засадах.

14. Суд першої інстанції відзначив, що спірні правовідносини є відносинами, що виникли у процесі надання споживачам послуг з постачання теплової енергії та реалізації ними свого права на відмову від надання послуг центрального опалення (теплопостачання) та вільний вибір джерела теплової енергії.

Спір виник у зв`язку з тим, що позивач заперечує право громадян, яким він надає комунальні послуги (послуги з теплопостачання), на відокремлення (відключення) ними своїх квартир від мереж централізованого опалення (теплопостачання), та зазначає, що оскаржуване рішення впливає на його права в частині надання послуг з теплопостачання та нарахування оплати за такі послуги.

15. Кіровоградський окружний адміністративний суд зазначив, що спірне рішення виконкому Світловодської міськради є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, у результаті чого у третіх осіб (громадян, вказаних у додатку 1 до спірного рішення) виникло право на зміну умов або розірвання договорів про надання комунальних послуг, укладених з позивачем.

Позивач не вступав з виконавчим комітетом Світловодської міської ради в адміністративні правовідносини, а спірне рішення прийнято саме за заявами громадян власників квартир, які прийняли рішення про відключення належних їм квартир у багатоквартирних житлових будинках від мереж централізованого опалення (теплопостачання) та постачання гарячої води.

Позивач оскаржує спірне рішення відповідача, яке фактично стосується прав третіх осіб, посилаючись на те, що заявники не мають права на відключення своїх квартир від мереж централізованого опалення (теплопостачання) та постачання гарячої води та влаштування у них систем індивідуального теплопостачання, оскільки у багатоквартирних будинках, у яких знаходяться квартири цих громадян, станом на день набрання чинності Законом України «Про житлово-комунальні послуги» від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води було відокремлено (відключено) менше ніж половина квартир та нежитлових приміщень.

16. За висновками суду першої інстанції, скасування оскарженого рішення має на меті захист прав позивача як виконавця комунальних послуг за договорами про надання комунальних послуг, укладеними ним із громадянами як індивідуальними споживачами. При цьому відносини з приводу виконання, зміни, розірвання цих договорів є приватноправовими, а спори у них підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства.

17. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

18. Зокрема, позивач наголошує, що СП ТОВ «Світловодськпобут» не ставить перед судом питання про вирішення спору щодо права 1070 громадян на відокремлення (відключення) ними своїх квартир від мереж централізованого опалення (теплопостачання), а чітко визначає відповідачем виконавчий комітет Світловодської міської ради, як суб`єкт владних повноважень, рішення якого просить визнати протиправним та скасувати як таке, що не відповідає вимогам чинного законодавства України та яке впливає на права та обов`язки позивача в частині надання послуг з теплопостачання та нарахувань оплати за такі послуги. Отже, в цьому випадку відсутній спір про право третіх осіб на відокремлення (відключення) ними своїх квартир від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, тому відсутні підстави вважати, що розгляд справи повинен здійснюватися у порядку цивільного судочинства.

19. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували практику розгляду подібних справ адміністративними судами, а також підхід щодо розмежування юрисдикції, наведений у постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року у справі № 340/458/19.

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

21. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Cловосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.

22. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

24. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

25. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

26. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

27. Ключовим для визначення юрисдикції спору є суть інтересу позивача у цій справі.

28. Позивач просить у цій справі про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просило визнати протиправним рішення виконавчого комітету Світловодської міської ради від 12 грудня 2019 року № 968 «Про переобладнання квартир та встановлення індивідуального опалення в квартирах багатоквартирних житлових будинках м.Світловодська».

29. Суд першої інстанції вважав, що предметом спору є визнання протиправним та скасування рішення (індивідуального акту) відповідача - органу місцевого самоврядування, який цим рішенням надав дозвіл 1071 громадянам власникам квартир у багатоквартирних житлових будинках - на переобладнання належних їм квартир та встановлення у них систем індивідуального опалення, за їхніми заявами на відокремлення (відключення) їхніх квартир від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води.

Вказаний дозвіл не передбачав відключення будівель цих багатоквартирних будинків від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, а стосувався відокремлення (відключення) окремих квартир, розташованих у багатоквартирних житлових будинках, від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води.

30. Верховний Суд вже вирішував питання юрисдикції у подібних правовідносинах при розгляді справи № 340/458/19 за позовом Спільного підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю "Світловодськпобут" до виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області в особі постійно діючої міжвідомчої комісії для розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж центрального опалення про визнання протиправним та скасування рішення.

31. Так, у постанові від 02 жовтня 2020 року у справі № 340/458/19 Суд проаналізував повноваження органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг і зробив висновок про те, що орган місцевого самоврядування (виконавчий орган відповідної ради в особі постійно діючої Комісії), приймаючи рішення щодо відключення від мереж централізованого опалення і гарячого водопостачання (далі - ЦО і ГВП), діє як суб`єкт владних повноважень та реалізує у такому випадку надані йому законами повноваження у сферах житлово-комунальних послуг і теплопостачання, тобто здійснює публічно-владні управлінські функції. Водночас, рішення щодо відключення від мереж ЦО і ГВП жодним чином не зачіпає питань володіння, користування або розпорядження житлом, не змінює обсягу права власності, не припиняє його і не впливає на правовідносини, пов`язані з реалізацією особами такого права. Отже, спір у цій справі виник у сфері публічно - правових відносин, а його предмет стосується законності рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання ним власних публічно - владних управлінських функцій за наслідками розгляду відповідних письмових звернень громадян стосовно відключення квартир (приміщень) від мереж ЦО і ГВП.

32. Колегія суддів при розгляді цього спору не вбачає підстав для відступу від правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року у справі №340/458/19.

33. Суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що спір у цій справі має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

34. Беручи до уваги, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без дослідження обставин справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення справи до Кіровоградського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд