ПОСТАНОВА
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Державної податкової служби України на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 19.06.2025 (суддя Тихонов І.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Епель О.В., Файдюка В.В.) у справі №640/5966/22 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії щодо призначення пенсії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У квітні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач 1, ДФС України, податковий орган), Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві (далі - відповідач 2, ГУ ПФУ в м. Києві, орган Пенсійного фонду) в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ в м. Києві щодо нерозгляду його заяви про призначення пенсії від 26.10.2021 (вх. №32037/К-2600-21 від 27.10.2021) відповідно до Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2007 №3-1 та не призначення пенсії за вислугою років відповідно до пункту «а» статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 №2262-XII (далі - Закон №2262-XII) в редакції, яка діяла до внесення змін згідно із Законом України «Про заходи щодо законодавчого реформування пенсійної системи» від 08.07.2011 №3668-VІ, який набрав чинності 08.07.2011;
зобов`язати ГУ ПФУ в м. Києві розглянути заяву про призначення пенсії від 26.10.2021 (вх. №32037/К-2600-21 від 27.10.2021) та призначення йому пенсію за вислугою років відповідно до пункту «а» статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» в редакції, яка діяла до внесення змін згідно із Законом України «Про заходи щодо законодавчого реформування пенсійної системи» від 08.07.2011 №3668-VI, який набрав чинності 08.07.2011 з дня звернення із заявою про призначення пенсії, а саме з 27.10.2021, з урахуванням наявності вислуги років у пільговому обчислені - 21 рік 04 місяці 21 день;
визнати протиправною бездіяльність ДФС України щодо не підготовки подання на призначення позивачу пенсії за вислугу років відповідно до пункту «а» статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та не направлення його з повним пакетом до ГУ ПФУ в м. Києві;
зобов`язати ДФС України підготувати подання на призначення пенсії позивачу за вислугу років відповідно до пункту «а» статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та направити його з повним пакетом до ГУ ПФУ в м. Києві.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Суди першої та апеляційної інстанції встановили, що Кабінет Міністрів України постановою від 18.12.2018 №1200 утворив Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу. Постановлено, що Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками прав та обов`язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності. Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби та Державної митної служби.
3. Кабінет Міністрів України розпорядженням від 21.08.2019 №682-р «Питання Державної податкової служби» погодив пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення Державною податковою службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 №227 «Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України» функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на Державну податкову службу.
4. 17.05.2019 відбулася державна реєстрація юридичної особи - Державної податкової служби України (код ЄДРПОУ 43005393), а Державна фіскальна служба України (код ЄДРПОУ 39292197) з 17.05.2019 перебуває у стані припинення.
5. Відповідно до наказу Державної податкової служби України від 28.08.2019 №36 «Про початок діяльності Державної податкової служби України», розпочато виконання Державною податковою службою України функцій і повноважень Державної фіскальної служби України, що припиняється.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 19.06.2025, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2026, замінив первинного відповідача у справі №640/5966/22 - Державну фіскальну службу України її правонаступником Державною податковою службою України.
7. Заміняючи відповідача у справі, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про наявність підстав для процесуального правонаступництва шляхом заміни Державної фіскальної служби України на її правонаступника Державну податкову службу України відповідно до частини першої статті 52 КАС України.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ НА НЕЇ
8. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ДПС України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у заміні ДФС України її правонаступником ДПС України у цій справі.
9. Підставою касаційного оскарження ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказав частину другу статті 328 КАС України; визначив, що у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені у пунктах 3, 4, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.
Відповідно до пунктів 3, 4, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: 3) повернення заяви позивачеві (заявникові); 4) відмови у відкритті провадження у справі; 12) залишення позову (заяви) без розгляду; 13) закриття провадження у справі; 17) відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; 20) заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження.
10. Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 20 частини першої статті 294 КАС України, яка передбачає, що окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження.
11. Також як на підставу касаційного оскарження податковий орган посилається на частину четверту статті 328 КАС України, яка передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій порушили положення статті 52 КАС України, постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» від 18.12.2018 №1200 (далі - Постанова №1200) та розпорядження Кабінету Міністрів України «Питання Державної податкової служби» від 21.08.2019 №682-р (далі - Розпорядження №682-р) і не врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 08.12.2022 у справі №819/3391/15, від 11.10.2019 у справі №812/1408/16, від 12.06.2018 у справі №2а-23895/09/1270, від 20.11.2024 у справі №580/6866/23, від 05.12.2023 у справі №240/21521/22, від 11.02.2021 у справі №826/9815/18, від 14.04.2021 у справі №826/14904/18, від 13.05.2021 у справі №826/2850/17, від 03.06.2021 у справі №640/19105/19, від 13.10.2021 у справі №803/130/16, від 06.10.2022 у справі №600/2258/21-а, від 15.12.2022 у справі №826/8906/15, від 24.01.2023 у справі №300/7605/21, від 31.01.2023 у справі №380/4967/22, від 01.03.2023 у справі №120/14457/21-а, від 11.05.2023 у справі №120/5061/21-а, від 31.01.2022 у справі №420/8922/20, від 14.09.2023 у справі №240/11567/21, у яких суд дійшов висновку, що, оскільки позовні вимоги, не стосувалися публічно-владних функцій, переданих Державній податковій службі України, і на момент вирішення судами попередніх інстанцій питання про заміну відповідача до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - Реєстр) не був унесений запис про припинення Державної фіскальної служби України, висновок судів попередніх інстанцій про вибуття Державної фіскальної служби України і наявність підстав для її заміни на Державну податкову службу України є передчасним.
13. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що Державна податкова служба України є правонаступником Державної фіскальної служби України в частині реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на Державну податкову службу. При цьому, діяльність підрозділів податкової міліції не входить до сфери діяльності, в яких Державна податкова служба України є правонаступником Державної фіскальної служби України.
14. Скаржник вважає, що Державна податкова служба України, не є уповноваженим органом на підготовку подання відповідно до Порядку №3-1 про призначення позивачу пенсії згідно із Законом №2262-XII
15. Також в якості підстави касаційного оскарження ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції рішення суду апеляційної інстанції скаржник покликається на частини другу і третю статті 353 КАС України та зазначає, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення не встановив фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та не дослідив зібрані у справі докази, відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України.
16. У відзиві на касаційну скаргу позивач, посилаючись на законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити їх без змін.
17. Вважає, що посилання скаржника на окремі постанови Верховного Суду не можуть бути безумовною підставою для задоволення вимог касаційної скарги, оскільки, на його думку, питання процесуального правонаступництва має вирішуватися з урахуванням конкретного предмета спору і характеру спірних правовідносин.
18. Зауважує, що, оскільки у цій справі предметом спору є не реалізація державної податкової політики, а виконання функціональних поточних обов`язків щодо оформлення пенсійних документів колишнього працівника податкової міліції, дослідженню підлягає обсяг фактично переданих функцій та повноважень. З тих підстав, що функції ДФС України було передано ДПС України, вважає, що суди дійшли обґрунтованого висновку про заміну відповідача у справі.
19. Орган пенсійного фонду відзив на касаційну скаргу у строк, визначений судом, не надав, що не перешкоджає її розгляду.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
21. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
22. За правилами частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
23. Виходячи зі змісту наведеної норми, процесуальне правонаступництво допускається на будь-якій стадії судового процесу.
24. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
25. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд, зокрема, у постанові від 20.02.2019 у справі №826/16659/15.
26. Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 11.11.2021 у справі №826/16282/16.
27. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
28. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
29. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва:
1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією);
2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
30. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
31. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
32. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
33. У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
34. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
35. Аналогічні висновки були висловлені Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду в постанові від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16.
36. Слід зазначити, що коли відбувається публічне правонаступництво, вирішальним є встановлення факту переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб`єкта владних повноважень до іншого, а не факту державної реєстрації припинення вибувшого з публічних правовідносин суб`єкта владних повноважень як юридичної особи.
37. За обставинами цієї справи Кабінет Міністрів України розпорядженням від 21.08.2019 №682-р «Питання Державної податкової служби» погодив пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення Державною податковою службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 №227 «Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України» функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на Державну податкову службу.
17.05.2019 відбулася державна реєстрація юридичної особи - Державної податкової служби України (код ЄДРПОУ 43005393), а Державна фіскальна служба України (код ЄДРПОУ 39292197) з 17.05.2019 перебуває у стані припинення.
Відповідно до наказу Державної податкової служби України від 28.08.2019 №36 «Про початок діяльності Державної податкової служби України», розпочато виконання Державною податковою службою України функцій і повноважень Державної фіскальної служби України, що припиняється.
38. Ураховуючи, що Державною податковою службою України розпочато виконання функцій і повноважень Державної фіскальної служби України, яка знаходиться в стані припинення і не здійснює покладені на неї раніше функції і повноваження, суди дійшли обґрунтованого висновку, що Державна податкова служба України є правонаступником Державної фіскальної служби України.
39. Колегія суддів не приймає посилання скаржника на висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах, наведених скаржником у доводах касаційної скарги, у яких суд дійшов висновку, що позовні вимоги не стосувалися публічно-владних функцій, переданих Державній податковій службі України, оскільки за обставинами цієї справи позовні вимоги стосуються публічно-владних функцій Державної податкової служби України, оскільки їй були передані функції і повноваження Державної фіскальної служби, що припиняється.
40. Доводи касаційної скарги зазначених вище висновків не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
41. З цих підстав Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про наявність підстав для правонаступництва і заміни неналежної сторони належною при правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, тому прийняті ними судові рішення є законними та обґрунтованими й скасуванню не підлягають.
42. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
43. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржених рішень у цій справі, ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, а тому підстав для їх скасування та задоволення касаційної скарги не вбачає.
Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд